CAA de Nantes — 5ème chambre
29 septembre 2026
Cartographie jurisprudentielle
Texte de la décision
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme D... et B... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Dinard a rejeté leur demande du 15 mars 2022 tendant à ce que soient constatées, par procès-verbal, les infractions aux règles d'urbanisme constituées par la construction, sans autorisation et dans la bande littorale des cent mètres, de quatre bâtiments sur les parcelles cadastrées à la section 0A sous les nos 279, 320, 322 et 73 à Port Blanc.
Par un jugement n° 2203301 du 17 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 août 2024 et le 6 octobre 2025, M. et Mme D... et B... C... et la société civile immobilière (SCI) Java, représentés par la SCP Via Avocats, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d'annuler la décision implicite du 23 mai 2022 par laquelle le maire de Dinard a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction ;
3°) d'enjoindre au maire de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune Dinard la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- F... a qualité pour faire appel du jugement attaqué ;
- la demande de première instance est recevable ; compte tenu de l'évolution conséquente du camping ces dernières années, les requérants subissent quotidiennement les nuisances liées à l'exploitation du camping ;
- l'action publique n'est pas prescrite ; la date à laquelle l'ensemble des aménagements a été réalisé n'est pas établie ; en l'absence de date précise d'achèvement des travaux, le délai de prescription pénale ne peut être regardé comme étant expiré ; les quatre constructions litigieuses ont fait l'objet de travaux en 2020 et en 2023 ; en tout état de cause, à supposer que l'action publique était prescrite à l'encontre des quatre bâtiments, elle ne l'était pas s'agissant des autres installations de camping comme le bar de plage, les mobil homes ou les aires de stationnement de caravanes situées sur les parcelles cadastrées à la section OA sous les nos 172, 173, 320, 322 et 279 et installés récemment ; en 2019, un bar a été installé en bordure de plage ; en 2020, un local poubelle et une nouvelle aire de jeux ont été aménagés ; en 2022, l'enrobé de la partie annexe proche des sanitaires a été refait et le bloc vaisselle à l'entrée du camping a été rénové, une caravane a été installée ainsi que deux pistes de pétanque face à la mer ; en 2023, cinq hébergements familiaux ont été implantés, des travaux de rafraîchissement des sanitaires ont été refaits et une table de pique-nique couverte a été installée sur l'aire de randonneurs ;
- en ne dressant pas le procès-verbal d'infraction, le maire de Dinard a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ;
- quatre constructions nouvelles engendrant une emprise au sol de plus de vingt mètres carrés ont été construites sans autorisation, alors qu'un permis de construire était requis en application des articles R. 421-9, R. 421-14 et L. 421-1 du code de l'urbanisme ;
- deux de ces bâtiments ont été édifiés après la promulgation de la loi Littoral ;
- quand bien même le camping aurait existé avant la loi Littoral, il n'en demeure pas moins que celui-ci s'est étendu depuis ; l'ensemble des aménagements réalisés sur les parcelles AO 172, 173, 320, 322, 279, qu'il s'agisse des bâtiments ou des installations de camping, mobil home ou aires de stationnement de caravanes sont édifiés dans la bande littorale des 100 mètres en méconnaissance de l'article L. 121-18 du code de l'urbanisme ;
- le camping n'entre pas dans le champ de l'article L. 121-17 du code de l'urbanisme ; il n'exige aucunement la proximité immédiate de l'eau ; rien ne justifie qu'il soit implanté dans la bande littorale de cent mètres ;
- il y a lieu d'enjoindre à la commune de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction dans le délai d'un mois à compter de la décision à venir.
Par un mémoire enregistré le 22 septembre 2025, la commune de Dinard, représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme A... C... une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- F..., qui n'avait pas la qualité de partie en première instance, n'est pas recevable à faire appel ;
- la demande de première instance est irrecevable ; les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir contre les constructions litigieuses ; à la date à laquelle ils ont acquis leur terrain celles-ci étaient déjà existantes ;
- l'action pénale est prescrite ;
- les constructions litigieuses ne méconnaissent pas les dispositions de la loi Littoral dès lors qu'elles ont été édifiées antérieurement à la promulgation de cette loi ; en tout état de cause en vertu de l'article L. 121-17 du code de l'urbanisme, l'article L. 121-16 du même code ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ; le camping balnéaire de Port-Blanc est géré comme une activité de service public ; les constructions litigieuses sont nécessaires à l'exercice à cette activité ;
- si les requérants estiment que les quatre constructions litigieuses avaient vocation à être soumises au régime des autorisations d'urbanisme, ils ne démontrent pas qu'elles ne pouvaient pas en être dispensées.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2025, le ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- M. et Mme C... et F... ne justifient pas d'un intérêt à agir contre la décision contestée ;
- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de procédure pénale ;
- la loi n° 2017-242 du 27 février 2017
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Dias,
- les conclusions de Mme Cécile Ody, rapporteure publique,
- et les observations de Me Vautier, substituant Me Collet, représentant M. et Mme C... et F..., et G..., substituant Me Le Derf-Daniel, représentant la commune de Dinard.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme C... sont propriétaires, depuis le 29 décembre 2009, d'une parcelle cadastrée à la section A sous le n° 524 sur laquelle est construite leur maison d'habitation et située rue du Sergent E..., à proximité du camping du Port Blanc, sur le territoire de la commune de Dinard. Par un courrier du 15 mars 2022, ils ont demandé au maire de cette commune de dresser un procès-verbal d'infraction compte tenu de la construction, sans autorisation et dans la bande littorale des cent mètres, de quatre bâtiments sur les parcelles cadastrées à la section 0A sous les nos 279, 320, 322 et 73 à Port Blanc. Le silence gardé pendant plus de deux mois par le maire de Dinard sur cette demande reçue le 23 mars 2022, a fait naître une décision implicite de rejet, le 23 mai suivant. Par un jugement du 17 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de M. et Mme C... dirigée contre cette décision implicite de rejet. M. et Mme C... relèvent appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne l'infraction de construction de quatre bâtiments sans autorisation :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal./ Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. ". Aux termes de l'article L. 480-4 du même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / Les peines prévues à l'alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux. "
3. D'autre part, aux termes de l'article 8 du code de procédure pénale, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 : " En matière de délit, la prescription de l'action publique est de trois années révolues (...) ". Aux termes du même article, dans sa rédaction issue de cette loi : " L'action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l'infraction a été commise (...) ". Aux termes de l'article 112-2 du code pénal : " Sont applicables immédiatement à la répression des infractions commises avant leur entrée en vigueur : (...) 4° Lorsque les prescriptions ne sont pas acquises, les lois relatives à la prescription de l'action publique et à la prescription des peines ".
4. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative est tenue de faire dresser procès-verbal des infractions au code de l'urbanisme dont elle a connaissance, à la condition que l'élément matériel de l'infraction soit constitué. Toutefois, lorsque l'action publique ne peut plus être engagée en raison de l'expiration du délai de prescription, qui court à compter de la date à laquelle les travaux en cause sont achevés, c'est-à-dire à compter du jour où les installations sont en état d'être affectées à l'usage auquel elles sont destinées, l'autorité administrative n'est plus tenue de dresser un procès-verbal des délits qui ne peuvent plus être poursuivis, ni de le transmettre au ministère public.
5. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de leur courrier demandant au maire de Dinard d'établir un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme, M. et Mme C... soutenaient que quatre bâtiments en dur implantés sur les parcelles 279, 320 et 322, d'une emprise de plus de cent mètres carrés avaient été construits sans autorisation. Il ressort des constats effectués sur place le 6 février 2024 par un agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer d'Ille-et-Vilaine que le bâtiment édifié sur la parcelle n°322 est une station d'épuration, que celui construit sur la parcelle n°320 correspond au bloc sanitaire du camping de Port Blanc, que les bâtiments implantés sur la parcelle n°279 abritent l'école nationale de sauvetage et les locaux de l'association des secouristes de la côte d'Emeraude.
6. En premier lieu, il ressort du plan cadastral datant de 1982, produit par la commune de Dinard, que les travaux de construction du bâtiment correspondant à la station d'épuration, implanté sur la parcelle 322, ainsi que le bâtiment implanté sur la parcelle 279, et longeant la limite parcellaire nord, étaient achevés en 1982, de sorte qu'à supposer que ces bâtiments aient été construits sans autorisation, ce délit était prescrit au plus tard à la fin de l'année 1985, dès lors qu'il n'est pas allégué que cette infraction aurait fait l'objet d'actes d'instruction ou de poursuite avant l'expiration du délai de prescription.
7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment correspondant au bloc sanitaire implanté sur la parcelle n°320 figure, dans sa configuration actuelle, sur les vues aériennes issues du site Géoportail et correspondant à la période 2006-2010, produites en première instance par le préfet d'Ille-et-Vilaine, de sorte que les travaux de construction de ce bâtiment ont été achevés au plus tard en 2010. Si M. et Mme C... font valoir que le permis de construire relatif aux travaux d'extension des sanitaires a été annulé par un arrêt de la cour du 7 juin 2013, et que l'extension doit être regardée comme ayant été réalisée sans autorisation, la prescription de cette infraction était, en tout état de cause, acquise au plus tard le 31 décembre 2013, dès lors que M. et Mme C... n'établissent pas ni même n'allèguent que la prescription aurait été interrompue.
8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le quatrième bâtiment litigieux, le plus au sud, sur la parcelle 279 figure, dans sa configuration actuelle, sur la vue aérienne datée du 17 avril 2014 produite par les requérants, de sorte qu'à supposer que cette construction ait été édifiée sans permis de construire, le délai de prescription de l'action publique expirait au plus tard le 17 avril 2020, en application des dispositions combinées des articles 8 du code de procédure pénale et 112-2 du code pénal.
9. Il s'ensuit que s'agissant de l'édification de ces quatre bâtiments en dur, le maire de Dinard n'était pas tenu de dresser un procès-verbal de constat d'infraction. Le moyen tiré de ce qu'en n'établissant pas ce procès-verbal le maire aurait méconnu les dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne l'infraction aux dispositions des articles L. 121-16 et L. 121-18 du code de l'urbanisme :
10. Aux termes de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. / Les sanctions édictées à l'article L. 480-4 s'appliquent également : / 1° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les articles L. 111-1 à L. 111-10, L. 111-15, L. 111-23, L. 115-3 et L. 131-1 à L. 131-7 ainsi que par les règlements pris pour leur application ; / 2° En cas de coupes et d'abattages d'arbres effectués en infraction aux dispositions de l'article L. 421-4, sur les territoires des communes, parties de communes ou ensemble de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit mais où ce plan n'a pas encore été rendu public ; / 3° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en infraction aux dispositions des articles L. 113-11 et L. 113-12 relatifs à la protection des espaces naturels sensibles des départements ; / 4° En cas d'exécution, dans une zone d'aménagement concerté, de travaux dont la réalisation doit obligatoirement être précédée d'une étude de sécurité publique en application de l'article L. 114-1, avant la réception de cette étude par la commission compétente en matière de sécurité publique. / (...) ".
11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui du courrier de demande qu'ils ont adressé au maire de Dinard, le 15 mars 2022, les requérants ont communiqué une vue aérienne non datée des parcelles 172, 173, 279, 320 et 322 et indiqué que l'ensemble des aménagements réalisés, tant les bâtiments que les installations de camping type mobil home ou stationnement de caravanes, au sein de la bande des 100 mètres étaient illégaux. Toutefois, cette demande, qui ne comporte aucun descriptif de la nature et de la localisation des travaux et aménagements litigieux, ni aucune précision quant à la date, même approximative, de leur réalisation, et qui se borne à produire une vue aérienne non datée ni commentée des parcelles concernées n'était pas suffisamment précise pour caractériser l'existence d'une infraction d'urbanisme prévue à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. Les précisions que M. et Mme C... ont apportées en appel par la production, notamment, de photographies publiées sur le compte Facebook de l'exploitant du camping ainsi que des extraits du rapport d'activité du camping publiés sur le site internet de ce dernier ne peuvent pallier au caractère général et imprécis du courrier du 15 mars 2022 par lequel les requérants ont demandé au maire de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction. Dans ces conditions, au vu des éléments dont il était saisi, le maire de Dinard en ne constatant pas par voie de procès-verbal une infraction concernant ces aménagements n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.
12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête en tant qu'elle émane F..., ni la recevabilité de la demande de première instance, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande présentée par M. et Mme C....
Sur les frais liés au litige :
13. Lorsqu'il intervient sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, le maire agit au nom de l'Etat et pas de la commune. Dès lors, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Dinard qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie, le versement de la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Pour les mêmes raisons, ces dispositions font également obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C... et F... la somme que la commune de Dinard demande au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme C... et F... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Dinard sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D... et Mme B... C..., à F... et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales.
Copie en sera adressée à la commune de Dinard et au préfet d'Ille-et-Vilaine
Délibéré après l'audience du 10 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- M. Rivas, président-assesseur,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2026.
Le rapporteur,
R. DIAS
La présidente,
S. RIMEULe greffier,
Y. MARQUIS
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N° 24NT02492
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme D... et B... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Dinard a rejeté leur demande du 15 mars 2022 tendant à ce que soient constatées, par procès-verbal, les infractions aux règles d'urbanisme constituées par la construction, sans autorisation et dans la bande littorale des cent mètres, de quatre bâtiments sur les parcelles cadastrées à la section 0A sous les nos 279, 320, 322 et 73 à Port Blanc.
Par un jugement n° 2203301 du 17 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 août 2024 et le 6 octobre 2025, M. et Mme D... et B... C... et la société civile immobilière (SCI) Java, représentés par la SCP Via Avocats, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ;
2°) d'annuler la décision implicite du 23 mai 2022 par laquelle le maire de Dinard a refusé de dresser un procès-verbal d'infraction ;
3°) d'enjoindre au maire de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune Dinard la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- F... a qualité pour faire appel du jugement attaqué ;
- la demande de première instance est recevable ; compte tenu de l'évolution conséquente du camping ces dernières années, les requérants subissent quotidiennement les nuisances liées à l'exploitation du camping ;
- l'action publique n'est pas prescrite ; la date à laquelle l'ensemble des aménagements a été réalisé n'est pas établie ; en l'absence de date précise d'achèvement des travaux, le délai de prescription pénale ne peut être regardé comme étant expiré ; les quatre constructions litigieuses ont fait l'objet de travaux en 2020 et en 2023 ; en tout état de cause, à supposer que l'action publique était prescrite à l'encontre des quatre bâtiments, elle ne l'était pas s'agissant des autres installations de camping comme le bar de plage, les mobil homes ou les aires de stationnement de caravanes situées sur les parcelles cadastrées à la section OA sous les nos 172, 173, 320, 322 et 279 et installés récemment ; en 2019, un bar a été installé en bordure de plage ; en 2020, un local poubelle et une nouvelle aire de jeux ont été aménagés ; en 2022, l'enrobé de la partie annexe proche des sanitaires a été refait et le bloc vaisselle à l'entrée du camping a été rénové, une caravane a été installée ainsi que deux pistes de pétanque face à la mer ; en 2023, cinq hébergements familiaux ont été implantés, des travaux de rafraîchissement des sanitaires ont été refaits et une table de pique-nique couverte a été installée sur l'aire de randonneurs ;
- en ne dressant pas le procès-verbal d'infraction, le maire de Dinard a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ;
- quatre constructions nouvelles engendrant une emprise au sol de plus de vingt mètres carrés ont été construites sans autorisation, alors qu'un permis de construire était requis en application des articles R. 421-9, R. 421-14 et L. 421-1 du code de l'urbanisme ;
- deux de ces bâtiments ont été édifiés après la promulgation de la loi Littoral ;
- quand bien même le camping aurait existé avant la loi Littoral, il n'en demeure pas moins que celui-ci s'est étendu depuis ; l'ensemble des aménagements réalisés sur les parcelles AO 172, 173, 320, 322, 279, qu'il s'agisse des bâtiments ou des installations de camping, mobil home ou aires de stationnement de caravanes sont édifiés dans la bande littorale des 100 mètres en méconnaissance de l'article L. 121-18 du code de l'urbanisme ;
- le camping n'entre pas dans le champ de l'article L. 121-17 du code de l'urbanisme ; il n'exige aucunement la proximité immédiate de l'eau ; rien ne justifie qu'il soit implanté dans la bande littorale de cent mètres ;
- il y a lieu d'enjoindre à la commune de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction dans le délai d'un mois à compter de la décision à venir.
Par un mémoire enregistré le 22 septembre 2025, la commune de Dinard, représentée par Me Le Derf-Daniel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. et Mme A... C... une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- F..., qui n'avait pas la qualité de partie en première instance, n'est pas recevable à faire appel ;
- la demande de première instance est irrecevable ; les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir contre les constructions litigieuses ; à la date à laquelle ils ont acquis leur terrain celles-ci étaient déjà existantes ;
- l'action pénale est prescrite ;
- les constructions litigieuses ne méconnaissent pas les dispositions de la loi Littoral dès lors qu'elles ont été édifiées antérieurement à la promulgation de cette loi ; en tout état de cause en vertu de l'article L. 121-17 du code de l'urbanisme, l'article L. 121-16 du même code ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ; le camping balnéaire de Port-Blanc est géré comme une activité de service public ; les constructions litigieuses sont nécessaires à l'exercice à cette activité ;
- si les requérants estiment que les quatre constructions litigieuses avaient vocation à être soumises au régime des autorisations d'urbanisme, ils ne démontrent pas qu'elles ne pouvaient pas en être dispensées.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 octobre 2025, le ministre de la transition écologique, de la biodiversité, des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- M. et Mme C... et F... ne justifient pas d'un intérêt à agir contre la décision contestée ;
- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de procédure pénale ;
- la loi n° 2017-242 du 27 février 2017
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Dias,
- les conclusions de Mme Cécile Ody, rapporteure publique,
- et les observations de Me Vautier, substituant Me Collet, représentant M. et Mme C... et F..., et G..., substituant Me Le Derf-Daniel, représentant la commune de Dinard.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme C... sont propriétaires, depuis le 29 décembre 2009, d'une parcelle cadastrée à la section A sous le n° 524 sur laquelle est construite leur maison d'habitation et située rue du Sergent E..., à proximité du camping du Port Blanc, sur le territoire de la commune de Dinard. Par un courrier du 15 mars 2022, ils ont demandé au maire de cette commune de dresser un procès-verbal d'infraction compte tenu de la construction, sans autorisation et dans la bande littorale des cent mètres, de quatre bâtiments sur les parcelles cadastrées à la section 0A sous les nos 279, 320, 322 et 73 à Port Blanc. Le silence gardé pendant plus de deux mois par le maire de Dinard sur cette demande reçue le 23 mars 2022, a fait naître une décision implicite de rejet, le 23 mai suivant. Par un jugement du 17 juin 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de M. et Mme C... dirigée contre cette décision implicite de rejet. M. et Mme C... relèvent appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne l'infraction de construction de quatre bâtiments sans autorisation :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal./ Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. ". Aux termes de l'article L. 480-4 du même code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / Les peines prévues à l'alinéa précédent peuvent être prononcées contre les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux. "
3. D'autre part, aux termes de l'article 8 du code de procédure pénale, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 : " En matière de délit, la prescription de l'action publique est de trois années révolues (...) ". Aux termes du même article, dans sa rédaction issue de cette loi : " L'action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l'infraction a été commise (...) ". Aux termes de l'article 112-2 du code pénal : " Sont applicables immédiatement à la répression des infractions commises avant leur entrée en vigueur : (...) 4° Lorsque les prescriptions ne sont pas acquises, les lois relatives à la prescription de l'action publique et à la prescription des peines ".
4. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative est tenue de faire dresser procès-verbal des infractions au code de l'urbanisme dont elle a connaissance, à la condition que l'élément matériel de l'infraction soit constitué. Toutefois, lorsque l'action publique ne peut plus être engagée en raison de l'expiration du délai de prescription, qui court à compter de la date à laquelle les travaux en cause sont achevés, c'est-à-dire à compter du jour où les installations sont en état d'être affectées à l'usage auquel elles sont destinées, l'autorité administrative n'est plus tenue de dresser un procès-verbal des délits qui ne peuvent plus être poursuivis, ni de le transmettre au ministère public.
5. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de leur courrier demandant au maire de Dinard d'établir un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme, M. et Mme C... soutenaient que quatre bâtiments en dur implantés sur les parcelles 279, 320 et 322, d'une emprise de plus de cent mètres carrés avaient été construits sans autorisation. Il ressort des constats effectués sur place le 6 février 2024 par un agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer d'Ille-et-Vilaine que le bâtiment édifié sur la parcelle n°322 est une station d'épuration, que celui construit sur la parcelle n°320 correspond au bloc sanitaire du camping de Port Blanc, que les bâtiments implantés sur la parcelle n°279 abritent l'école nationale de sauvetage et les locaux de l'association des secouristes de la côte d'Emeraude.
6. En premier lieu, il ressort du plan cadastral datant de 1982, produit par la commune de Dinard, que les travaux de construction du bâtiment correspondant à la station d'épuration, implanté sur la parcelle 322, ainsi que le bâtiment implanté sur la parcelle 279, et longeant la limite parcellaire nord, étaient achevés en 1982, de sorte qu'à supposer que ces bâtiments aient été construits sans autorisation, ce délit était prescrit au plus tard à la fin de l'année 1985, dès lors qu'il n'est pas allégué que cette infraction aurait fait l'objet d'actes d'instruction ou de poursuite avant l'expiration du délai de prescription.
7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment correspondant au bloc sanitaire implanté sur la parcelle n°320 figure, dans sa configuration actuelle, sur les vues aériennes issues du site Géoportail et correspondant à la période 2006-2010, produites en première instance par le préfet d'Ille-et-Vilaine, de sorte que les travaux de construction de ce bâtiment ont été achevés au plus tard en 2010. Si M. et Mme C... font valoir que le permis de construire relatif aux travaux d'extension des sanitaires a été annulé par un arrêt de la cour du 7 juin 2013, et que l'extension doit être regardée comme ayant été réalisée sans autorisation, la prescription de cette infraction était, en tout état de cause, acquise au plus tard le 31 décembre 2013, dès lors que M. et Mme C... n'établissent pas ni même n'allèguent que la prescription aurait été interrompue.
8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le quatrième bâtiment litigieux, le plus au sud, sur la parcelle 279 figure, dans sa configuration actuelle, sur la vue aérienne datée du 17 avril 2014 produite par les requérants, de sorte qu'à supposer que cette construction ait été édifiée sans permis de construire, le délai de prescription de l'action publique expirait au plus tard le 17 avril 2020, en application des dispositions combinées des articles 8 du code de procédure pénale et 112-2 du code pénal.
9. Il s'ensuit que s'agissant de l'édification de ces quatre bâtiments en dur, le maire de Dinard n'était pas tenu de dresser un procès-verbal de constat d'infraction. Le moyen tiré de ce qu'en n'établissant pas ce procès-verbal le maire aurait méconnu les dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne l'infraction aux dispositions des articles L. 121-16 et L. 121-18 du code de l'urbanisme :
10. Aux termes de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. / Les sanctions édictées à l'article L. 480-4 s'appliquent également : / 1° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les articles L. 111-1 à L. 111-10, L. 111-15, L. 111-23, L. 115-3 et L. 131-1 à L. 131-7 ainsi que par les règlements pris pour leur application ; / 2° En cas de coupes et d'abattages d'arbres effectués en infraction aux dispositions de l'article L. 421-4, sur les territoires des communes, parties de communes ou ensemble de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit mais où ce plan n'a pas encore été rendu public ; / 3° En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en infraction aux dispositions des articles L. 113-11 et L. 113-12 relatifs à la protection des espaces naturels sensibles des départements ; / 4° En cas d'exécution, dans une zone d'aménagement concerté, de travaux dont la réalisation doit obligatoirement être précédée d'une étude de sécurité publique en application de l'article L. 114-1, avant la réception de cette étude par la commission compétente en matière de sécurité publique. / (...) ".
11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui du courrier de demande qu'ils ont adressé au maire de Dinard, le 15 mars 2022, les requérants ont communiqué une vue aérienne non datée des parcelles 172, 173, 279, 320 et 322 et indiqué que l'ensemble des aménagements réalisés, tant les bâtiments que les installations de camping type mobil home ou stationnement de caravanes, au sein de la bande des 100 mètres étaient illégaux. Toutefois, cette demande, qui ne comporte aucun descriptif de la nature et de la localisation des travaux et aménagements litigieux, ni aucune précision quant à la date, même approximative, de leur réalisation, et qui se borne à produire une vue aérienne non datée ni commentée des parcelles concernées n'était pas suffisamment précise pour caractériser l'existence d'une infraction d'urbanisme prévue à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. Les précisions que M. et Mme C... ont apportées en appel par la production, notamment, de photographies publiées sur le compte Facebook de l'exploitant du camping ainsi que des extraits du rapport d'activité du camping publiés sur le site internet de ce dernier ne peuvent pallier au caractère général et imprécis du courrier du 15 mars 2022 par lequel les requérants ont demandé au maire de Dinard de dresser un procès-verbal d'infraction. Dans ces conditions, au vu des éléments dont il était saisi, le maire de Dinard en ne constatant pas par voie de procès-verbal une infraction concernant ces aménagements n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.
12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête en tant qu'elle émane F..., ni la recevabilité de la demande de première instance, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande présentée par M. et Mme C....
Sur les frais liés au litige :
13. Lorsqu'il intervient sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, le maire agit au nom de l'Etat et pas de la commune. Dès lors, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Dinard qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie, le versement de la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Pour les mêmes raisons, ces dispositions font également obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C... et F... la somme que la commune de Dinard demande au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme C... et F... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Dinard sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D... et Mme B... C..., à F... et au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales.
Copie en sera adressée à la commune de Dinard et au préfet d'Ille-et-Vilaine
Délibéré après l'audience du 10 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Rimeu, présidente de chambre,
- M. Rivas, président-assesseur,
- M. Dias, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2026.
Le rapporteur,
R. DIAS
La présidente,
S. RIMEULe greffier,
Y. MARQUIS
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 24NT02492
Articles cités
- Article L761-1code de justice administrative
- Article L480-1code de l'urbanisme
- Article L121-18code de l'urbanisme
- Article L121-17code de l'urbanisme
- Article L121-16code de l'urbanisme
- Article L480-4code de l'urbanisme
- Article 8Code de procédure pénale
- Article 112-2Code pénal
- Article L610-1code de l'urbanisme