Conseil d'Etat — 3ème chambre jugeant seule
9 octobre 2026
Cartographie jurisprudentielle
Texte de la décision
Vu les procédures suivantes :
1° M. F... Y... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 24 août 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDIS de l’Ain, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 9 105 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2014 à 2017, déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDIS de l'Ain à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
2° M. X... V... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 24 août 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDIS de l’Ain, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 12 520 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2015 à 2018 déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDIS de l'Ain à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
3° M. E... P... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 21 septembre 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du Rhône a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDMIS du Rhône, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 19 089 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2014 à 2017 déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDMIS du Rhône à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
Par trois jugements n° 1807900, n° 1807901 et n° 1808159 du 27 février 2020, ce tribunal a rejeté les demandes de MM. Y..., V... et P....
Par trois arrêts n° 20LY01494, n° 20LY01495, et n° 20LY01496 du 15 février 2023, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté les appels formés contre chacun de ces jugements par MM. Y..., V... et P....
Sous les n°s 473321, 473322 et 473323, par trois pourvois sommaires, trois mémoires complémentaires, trois nouveaux mémoires, et trois mémoires en réplique, enregistrés les 17 avril et 17 juillet 2023 et les 15 mai et 20 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, MM. Y..., V... et P... demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler ces arrêts ;
2°) réglant les affaires au fond, de faire droit à leurs appels ;
3°) à titre subsidiaire, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des questions préjudicielles suivantes : « La directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit-elle être interprétée, au regard de son contenu et de ses objectifs dont il faut préserver l’effet utile, en ce sens qu’elle couvre dans son champ d’application la relation existant entre les sapeurs-pompiers volontaires et leurs autorités de gestion et, ainsi, qu’elle fait obstacle à ce que le droit interne puisse dénier aux intéressés la qualité de « travailleurs » ? » ; « la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit-elle être interprétée, au regard de son contenu et de ses objectifs dont il faut préserver l’effet utile, en ce sens que, lorsqu’un travailleur a conclu avec différents employeurs plusieurs contrats de travail dont l’un correspond à un engagement en qualité de sapeur-pompier volontaire, la durée maximale du temps de travail et les périodes minimales de repos s’appliquent à l’ensemble de ces relations de travail prises conjointement et non à chacune de ces relations prises séparément ? » ;
4°) de mettre à la charge des défendeurs, dans chaque instance, la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que la cour administrative d’appel de Lyon a :
- commis une erreur de droit en faisant application des articles L. 723-5, L. 723-8, L. 723-9 et L. 723-15 du code de la sécurité intérieure, alors que ces dispositions législatives méconnaissent les droits et libertés garantis par la Constitution ;
- commis une erreur de droit en prenant en compte, pour apprécier si les sapeurs-pompiers volontaires devaient être regardés comme des travailleurs au sens de la directive du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, la circonstance que cette qualité résultait de la souscription libre et volontaire d’un engagement organisé dans ses modalités selon leurs propres disponibilités en vue de l’exercice d’une activité accessoire et de la signature d’une charte leur rappelant le nécessaire maintien d’un équilibre entre cet engagement et leurs activités professionnelles, personnelles et sociales ;
- également commis une erreur de droit en se fondant sur de telles circonstances, alors qu’elles ne révèlent pas que les sapeurs-pompiers volontaires auraient accepté, tacitement, qu’il soit dérogé dans leur situation aux prescriptions minimales édictées par la directive du 4 novembre 2003 en matière d’aménagement du temps de travail ;
- commis une erreur de droit en jugeant qu’ils ne pouvaient, pour faire valoir une méconnaissance de la durée maximale hebdomadaire de travail prévue à l’article 6 de la directive du 4 novembre 2003, utilement invoquer le cumul des heures de travail effectuées dans le cadre de leurs activités professionnelles principales et dans celui de leur activité de sapeur-pompiers volontaires ;
- dénaturé les pièces du dossier en jugeant qu’ils ne démontraient pas que leur engagement comme sapeurs-pompiers volontaires se traduirait à lui seul par un dépassement des plafonds horaires de travail définis par la directive du 4 novembre 2003, alors que, par les données produites, ils justifiaient de ce que, même sans les cumuler avec les heures réalisées au titre de leurs activités professionnelles exercées par ailleurs, les heures effectuées exclusivement en exécution de cet engagement dépassaient le plafond de 2 256 heures par an auquel ils pouvaient être légalement astreints ;
- commis une erreur de droit en rejetant leurs conclusions tendant à l’annulation des décisions leur refusant l’application, pour l’avenir, de la directive du 4 novembre 2003, alors que les sapeurs-pompiers volontaires constituent des travailleurs, au sens et pour l’application de cette directive et que les circonstances relevées par la cour ne pouvaient pas, qu’elles soient prises individuellement ou même dans leur ensemble, faire utilement obstacle à ce qu’elle leur soit appliquée pour l’avenir ;
- commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique des faits en estimant que la différence de traitement entre sapeurs-pompiers volontaires et sapeurs-pompiers professionnels, s’agissant de leur rémunération, n’était pas contraire au principe d’égalité, ni au principe de non-discrimination prévus par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Par trois mémoires, enregistrés le 17 avril 2023, présentés en application de l’article R.*771-16 du code de justice administrative, MM. Y..., V... et P... contestent les refus qui leur ont été opposés par la cour administrative d’appel de Lyon d’annuler le refus du tribunal administratif de Lyon de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure.
Ils soutiennent que la cour administrative d’appel :
- s’est méprise sur la portée de leurs écritures et a, par suite, commis une erreur de droit en regardant leur grief tiré de la méconnaissance, par le législateur, de l’étendue de sa compétence dans des conditions portant atteinte aux principes d’égalité et de protection sociale, faute pour celui-ci d’avoir transposé la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, comme un grief d’inconventionnalité ;
- a entaché ses arrêts d’une erreur de qualification juridique des faits en regardant la question prioritaire de constitutionnalité soulevée comme dépourvue de caractère sérieux, en dépit de la méconnaissance, par les dispositions contestées, du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques, des exigences du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et de l’absence de transposition de la directive 2003/88/CE.
Par deux mémoires en défense et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 25 septembre et 27 décembre 2024, le SDIS de l’Ain conclut au rejet des pourvois de MM. Y... et V... et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par les intéressés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 25 septembre et 27 décembre 2024, le SDMIS du Rhône conclut au rejet du pourvoi de M. P... et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de ce dernier au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par l’intéressé ne sont pas fondés.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 27 décembre 2024, le ministre de l’intérieur conclut au rejet des pourvois de MM. Y..., V... et P.... Il soutient que les moyens soulevés par les intéressés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le décret n° 2012-492 du 16 avril 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Vu la décision du Conseil d’Etat, statuant au contentieux n°s 473321, 473322 et 473323 du 13 octobre 2023 décidant de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par MM. Y..., V... et P... ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy, avocat de MM. Y..., V..., P... et à la SARL Le Prado - Gilbert, avocat du service départemental d’incendie et de secours de l’Ain et du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours du département du Rhône ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2026, présentée par MM. Y..., V... et P... ;
Considérant ce qui suit :
1. MM. F... Y..., X... V... et E... P..., sapeurs-pompiers volontaires au sein du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain, pour les deux premiers, et du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du département du Rhône et de la Métropole de Lyon, pour le troisième, ont demandé à leur employeur respectif, d’une part, l’application, pour l’avenir, des dispositions de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, d’autre part, pour le passé, l’indemnisation des préjudices résultant, selon eux, de la méconnaissance des règles européennes au cours des années 2014 à 2017 pour MM. Y... et P... et 2015 à 2018 pour M. V.... Le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône ont refusé de faire droit à ces demandes. Par trois jugements du 27 février 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les demandes de MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation de ces trois décisions et à la condamnation de leurs employeurs. Les intéressés se pourvoient en cassation contre trois arrêts du 15 février 2023, par lesquels la cour administrative d’appel de Lyon a, d’une part, refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité qu’ils avaient soulevée, en des termes identiques, à l’encontre des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure et, d’autre part, rejeté les appels qu’ils avaient formés contre les jugements du tribunal administratif de Lyon.
2. Ces trois pourvois présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.
Sur le cadre juridique :
3. Aux termes de l’article L. 723-4 du code de la sécurité intérieure : « Par son engagement, le sapeur-pompier volontaire participe, sur l’ensemble du territoire, aux missions de sécurité civile de toute nature, confiées principalement aux services d'incendie et de secours, et peut également exercer des missions ou remplir des fonctions particulières dans le cadre de l'organisation des services. ». Aux termes de l’article L. 723-5 du même code : « L'activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n'est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres ». Aux termes de l’article L. 723-6 de ce code : « Le sapeur-pompier volontaire prend librement l'engagement de se mettre au service de la communauté. Il exerce les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. Il contribue ainsi directement, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat qui en sont investis à titre permanent ». Aux termes de l’article L. 723-8 du même code : « L’engagement du sapeur-pompier volontaire est régi par le présent livre ainsi que par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. / Ni le code du travail ni le statut de la fonction publique ne lui sont applicables, sauf dispositions législatives contraires, et notamment les articles 6-1 et 8 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Les sapeurs-pompiers volontaires sont soumis aux mêmes règles d’hygiène et de sécurité que les sapeurs-pompiers professionnels ». Aux termes de l’article L. 723-9 de ce code : « L'activité de sapeur-pompier volontaire est à but non lucratif. Elle ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu'à des prestations sociales et de fin de service ». Aux termes de l’article L. 723-15 du même code : « Les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail ».
4. Aux termes de l’article R. 723-1 du même code : « Les sapeurs-pompiers volontaires relèvent d'un service départemental, territorial ou local d'incendie et de secours ou d'un service de l'Etat investi à titre permanent de missions de sécurité civile. Ils ont vocation à participer à l'ensemble des missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat. ». Selon l’article R. 723-9 du même code : « Les sapeurs-pompiers volontaires sont engagés par période reconductible de cinq ans. / (…) ». Aux termes de l’article R. 723-35 de ce code : « Tout sapeur-pompier volontaire doit obéissance à ses supérieurs ». Aux termes de l’article D. 723-8 du même code : « La charte nationale du sapeur-pompier volontaire prévue à l'article L. 723-10 constitue l'annexe 3. / Le sapeur-pompier volontaire signe la charte devant l'autorité de gestion dont il relève. ».
5. Aux termes de l’article R. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : « (…). / Les services départementaux et territoriaux d'incendie et de secours comprennent des sapeurs-pompiers professionnels et d'autres fonctionnaires territoriaux appartenant à des cadres d'emplois créés en application du code général de la fonction publique ainsi que des sapeurs-pompiers volontaires qui, soumis à des règles spécifiques fixées en application de l'article 23 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, ne peuvent exercer cette activité à temps complet ».
Sur la contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité :
6. Les dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoient que lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle transmet au Conseil d’Etat la question de constitutionnalité ainsi posée à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Il résulte en outre des dispositions de l’article 23-5 de cette ordonnance que, lorsque le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
7. MM. Y..., V... et P... contestent le refus que leur a opposé la cour administrative d’appel de Lyon, par les arrêts attaqués, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité qu’ils soulevaient, en des termes identiques, à l’encontre des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure. Ils soutiennent que ces dispositions, en ce qu’elles instituent des règles d’emploi, de protection sociale, de congés et de rémunération distinctes de celles applicables aux sapeurs-pompiers professionnels, méconnaissent les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques ainsi que le droit à la protection sociale, tels que garantis par les articles 1, 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1978 ainsi que par le 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
8. Toutefois, d’une part, les sapeurs-pompiers volontaires se trouvent dans une situation différente de celle des sapeurs-pompiers professionnels, agents de la fonction publique territoriale, et la différence de traitement critiquée est en rapport direct avec l’objet des dispositions régissant la situation des sapeurs-pompiers volontaires, citées au point 3, qui visent à associer aux sapeurs-pompiers professionnels, pour assurer la continuité des missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d’incendie et de secours et aux services de l’Etat investis de ces missions à titre permanent, des sapeurs-pompiers susceptibles d’exercer la même activité, mais à titre non professionnel, et dans le cadre d’un engagement volontaire et bénévole dont ils déterminent eux-mêmes l’ampleur en fonction de leurs disponibilités. Le grief tiré de ce que, faute de prévoir au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires les mêmes règles d’emploi, de protection sociale, de congés et de rémunération que pour les sapeurs-pompiers professionnels, le législateur aurait méconnu le principe d’égalité devant la loi ou devant les charges publiques, ou méconnu l’étendue de sa compétence, ne présente donc pas un caractère sérieux. D’autre part, la circonstance que les revenus tirés de leur activité de sapeur-pompier volontaire n’ouvrent pas à ces derniers les mêmes droits qu’aux sapeurs-pompiers professionnels au titre de l’assurance-maladie et de l’assurance-vieillesse ne prive pas de garanties légales les exigences du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Le grief tiré d’une méconnaissance de celles-ci ne présente donc pas non plus un caractère sérieux.
9. Par suite, MM. Y..., V... et P... ne sont pas fondés à demander l’annulation des arrêts attaqués en tant qu’ils refusent de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée.
Sur les autres moyens des pourvois :
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de la Constitution :
10. Il résulte de ce qui précède, d’une part, et de la décision du 13 octobre 2023 par laquelle le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle MM. Y..., V... et P... contestaient la conformité à la Constitution de l’article L. 723-15 du code de la sécurité intérieure, d’autre part, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la cour administrative aurait, en faisant application de cet article et des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du même code, commis une erreur de droit en statuant sur le fondement de dispositions non conformes à la Constitution.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :
11. Aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ». Il résulte de ces stipulations qu’une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, si elle n’est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d’utilité publique, ou si elle n’est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.
12. Les sapeurs-pompiers volontaires, s’ils participent aux mêmes missions que les sapeurs-pompiers professionnels, exercent leur activité à titre non professionnel, et dans le cadre d’un engagement volontaire et bénévole dont ils déterminent eux-mêmes l’ampleur en fonction de leurs disponibilités. Ils se trouvent donc dans une situation différente de celle des sapeurs-pompiers professionnels, agents de la fonction publique territoriale, et la différence de traitement critiquée est en rapport direct avec l’objet des dispositions régissant leur situation. C’est, par suite, sans erreur de droit, ni erreur de qualification juridique, que la cour administrative d’appel a jugé que cette différence de traitement ne méconnaît pas les stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
13. Aux termes de l’article 1er de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 : « 1. La présente directive fixe des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail. / 2. La présente directive s'applique : / a) aux périodes minimales de repos journalier, de repos hebdomadaire et de congé annuel ainsi qu'au temps de pause et à la durée maximale hebdomadaire de travail, et / b) à certains aspects du travail de nuit, du travail posté et du rythme de travail. / 3. La présente directive s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, sans préjudice des articles 14, 17, 18 et 19 de la présente directive. / (…) ». Aux fins de l’application de cette directive, comme la Cour de justice de l’Union européenne l’a jugé notamment dans ses arrêts du 14octobre 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C-428/09, point 28), du 3 mai 2012, Neidel (C-337/10, point 23) et du 26 mars 2015, Fenoll (C-316/13, point 27), doit être considérée comme « travailleur » toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique de la relation de travail est la circonstance qu’une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération.
14. En premier lieu, il résulte de l’article L. 723-6 du code de la sécurité intérieure, cité au point 3 ci-dessus, que les sapeurs-pompiers volontaires exercent les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. S’ils contribuent aux missions de sécurité civile en fonction de leur disponibilité, leur engagement, à raison non seulement du temps passé en intervention mais aussi des gardes et astreintes devant être regardées, compte-tenu de la disponibilité attendue du sapeur-pompier volontaire, comme du temps de travail au sens de l’article 2 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, exclut de regarder l’activité de sapeur-pompier volontaire comme tellement réduite qu’elle présenterait un caractère purement marginal et accessoire au sens de la jurisprudence mentionnée au point 7.
15. En deuxième lieu, il résulte de l’article R. 723-35 du code de la sécurité intérieure, cité au point 4 ci-dessus, que les sapeurs-pompiers volontaires doivent obéissance à leurs supérieurs. Ils sont soumis à un régime disciplinaire adapté à leur situation, prévu aux articles R. 723-37 et suivants du même code. Dans ces conditions, s’ils sont libres de moduler leur engagement en fonction de leurs disponibilités, ils doivent être regardés, lorsqu’ils exercent leur activité de sapeur-pompier volontaire, comme agissant sous la direction du service employeur.
16. En troisième lieu, l’article L. 723-9 du code de la sécurité intérieure, cité au point 3 ci-dessus, dispose que l’activité de sapeur-pompier volontaire ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu’à des prestations sociales et de fin de service. Cette indemnité horaire de base, octroyée en contrepartie de la prestation que constitue l’activité exercée, est d’un montant, selon le grade, de 8,71 à 13,11 euros et doit être regardée comme une rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne mentionnée au point 7 ci-dessus.
17. Il résulte des points 14 à 16 ci-dessus, et sans qu’il soit besoin, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne compte tenu notamment de l’intervention de l’arrêt du 21 février 2018, Matzak (C-518/15), de poser, sur ce point, une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que les sapeurs-pompiers volontaires doivent être regardés comme des « travailleurs » au sens et pour l’application de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, sans qu’ait d’incidence à cet égard, contrairement à ce que soutient le ministre, le caractère libre et volontaire leur engagement. Ils peuvent donc utilement revendiquer le bénéfice des garanties en faveur des travailleurs définies par cette directive, dans les conditions et sous réserve des dérogations qu’elle prévoit.
18. Par suite, en jugeant que MM. Y..., V... et P... n’étaient pas fondés à revendiquer le bénéfice des garanties prévues par la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit.
19. Il résulte de tout ce qui précède que MM. Y..., V... et P... sont uniquement fondés à demander l’annulation des arrêts attaqués en tant qu’ils rejettent leurs conclusions tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et dans la mesure de la cassation prononcée, de régler les affaires au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur le règlement des affaires au fond :
En ce qui concerne la régularité des jugements attaqués :
21. Contrairement à ce que soutiennent MM. Y..., V... et P..., le tribunal administratif de Lyon n’a pas omis de statuer sur les conclusions de leurs requêtes tendant à l’application pour l’avenir des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, qu’il a explicitement rejetées aux points 20 et 21 de ses jugements, pour les motifs énoncés aux points 16 à 19.
En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation des décisions refusant d’appliquer à l’avenir les dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
22. Par leurs lettres des 17 mai, 10 juin et 24 juillet 2018, MM. Y... et V..., d’une part, et M. P..., d’autre part, ont demandé respectivement au SDIS de l’Ain et au SDMIS du Rhône de « [leur] appliquer, pendant tous [leurs] temps de travail à venir (…), les dispositions de la directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 relative à la santé et la sécurité des travailleurs au travail ».
23. De telles demandes, trop imprécises quant à la nature des mesures attendues par les intéressés, et auxquelles les administrations n’ont d’ailleurs pas explicitement répondu dans leurs courriers des 24 août et 21 septembre 2018, ne pouvaient conduire ces dernières qu’à faire une déclaration d’intention et ne tendaient donc pas à ce que fût prise une décision. Par suite, le silence gardé par leurs destinataires pendant plus de deux mois sur les lettres analysées au point précédent n’a pu faire naître de décision implicite de rejet. Dans ces conditions, les conclusions de MM. Y..., V... et P... dirigées contre les prétendues décisions de rejet des SDIS de l’Ain et SDMIS du Rhône sur ce point sont irrecevables. Il y a dès lors lieu d’accueillir les fins de non-recevoir opposées dans cette mesure par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône.
En ce qui concerne les conclusions tendant à l’indemnisation du différentiel de rémunération avec les sapeurs-pompiers professionnels :
24. Ainsi que l’a précisé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 26 juillet 2017, Hälvä e.a. (C-175/16), exception faite de l’hypothèse particulière relative au congé annuel payé, visée à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, celle-ci se borne à réglementer certains aspects de l’aménagement du temps de travail afin d’assurer la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, de telle sorte que, en principe, elle ne trouve pas à s’appliquer à la rémunération des travailleurs. Par suite, MM. Y..., V... et P... ne peuvent utilement invoquer la directive pour demander que le SDIS ou le SDMIS soient condamnés à leur verser la différence entre, d’une part, la rémunération qu’un sapeur-pompier professionnel aurait perçue pour les heures de travail qu’ils ont effectuées et, d’autre part, les indemnités qui leur ont été versées au titre de ces heures de travail. Ils ne sont dès lors pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon a, pour ce motif, rejeté leurs conclusions sur ce point.
En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation à raison d’une méconnaissance des dispositions de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
25. D’une part, aux termes de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, relatif à la durée maximale hebdomadaire de travail : « Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs : / a) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ; / b) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n’excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. / (…) ».
26. D’autre part, l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 prévoit que : « 1. Un Etat membre a la faculté de ne pas appliquer l’article 6 tout en respectant les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs et à condition qu'il assure, par les mesures nécessaires prises à cet effet, que : / a) aucun employeur ne demande à un travailleur de travailler plus de quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculée comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16, point b), à moins qu'il ait obtenu l'accord du travailleur pour effectuer un tel travail ; / b) aucun travailleur ne puisse subir aucun préjudice du fait qu'il n'est pas disposé à donner son accord pour effectuer un tel travail ; / c) l'employeur tienne des registres mis à jour de tous les travailleurs qui effectuent un tel travail ; / d) les registres soient mis à la disposition des autorités compétentes qui peuvent interdire ou restreindre, pour des raisons de sécurité et/ou de santé des travailleurs, la possibilité de dépasser la durée maximale hebdomadaire de travail ; / e) l’employeur, sur demande des autorités compétentes, donne à celles-ci des informations sur les accords donnés par les travailleurs pour effectuer un travail dépassant quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculée comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16, point b) ». Ainsi que l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01, point 86), ces dispositions exigent une acceptation explicitement et librement exprimée par chaque travailleur pris individuellement pour que le dépassement de la durée maximale hebdomadaire de travail de 48 heures soit valide, afin qu’il soit certain que l’intéressé avait connaissance de la restriction apportée aux droits que l’article 6 de la directive lui confère.
27. En premier lieu, en soustrayant les sapeurs-pompiers volontaires, par les articles L. 723-8 et L. 723-15 du code de la sécurité intérieure cités au point 3 ci-dessus, aux règles en matière de durée maximale hebdomadaire de travail, le législateur doit être regardé comme ayant usé de la faculté prévue par l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 de ne pas appliquer aux sapeurs-pompiers volontaires l’article 6 de cette même directive.
28. En deuxième lieu, il résulte des dispositions du code de la sécurité intérieure et du code général des collectivités territoriales citées aux points 3 à 5 ci-dessus que le sapeur-pompier volontaire, dont l’activité ne saurait être exercée à temps complet, s’engage librement à contribuer, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile confiées aux SDIS ou aux services de l’Etat, et qu’il formalise cet engagement en signant, devant l’autorité de gestion dont il relève, la charte nationale du sapeur-pompier volontaire. Aux termes de cette dernière, reprenant pour partie les termes de l’article L. 723-6 du code de la sécurité intérieure, le sapeur-pompier volontaire « contribue (…), directement, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat » et doit veiller à « faire preuve d’une disponibilité adaptée aux exigences du service en préservant l'équilibre de [sa] vie professionnelle, familiale et sociale ». Le sapeur-pompier volontaire peut, en application de l’article R. 723-46 du code de la sécurité intérieure, suspendre son engagement pour des raisons familiales, professionnelles, scolaires ou universitaires ou en cas de congé parental, tout comme librement renoncer, ainsi que l’énonce l’article R. 723-55 du même code, à cette activité, exercée à titre bénévole. Dans ces conditions, chaque sapeur-pompier doit être regardé comme ayant, de manière explicite et en toute connaissance de cause, lors de son engagement, formulé son accord de principe pour effectuer un travail pouvant excéder quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours. Par ailleurs, dès lors que les gardes et astreintes ne sauraient être assignées à chaque sapeur-pompier volontaire, selon les besoins du service, qu’en fonction des disponibilités dont il fait état auprès de l’autorité dont il relève, l’intéressé doit être regardé, lorsqu’il fait part de ses disponibilités et accepte les activités qui lui sont assignées, comme formulant son accord pour effectuer un travail excédant sur la période en cause, le cas échéant, une telle durée.
29. En troisième lieu, un sapeur-pompier volontaire ne saurait faire l’objet d’une mesure défavorable, telle qu’une sanction disciplinaire ou le non-renouvellement de son engagement, motivée par son refus de travailler plus de quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, de sorte que la condition prévue au b) du paragraphe 1 de l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit être regardée comme satisfaite.
30. En quatrième lieu, l’activité des sapeurs-pompiers volontaires ouvrant droit à des indemnités horaires, elle implique un suivi de leur temps de travail, de sorte que les conditions énoncées aux c) et d) du paragraphe 1 de l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 3 novembre 2003, relatives à la tenue de registres et à la mise à disposition de ces registres aux autorités compétentes, doivent être regardées comme satisfaites.
31. Il résulte des points 27 à 30 ci-dessus que la France a fait usage de la faculté, prévue à l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, et dans le respect des conditions énoncées par cet article, de ne pas appliquer l’article 6 aux sapeurs-pompiers volontaires, qui ne sauraient par conséquent utilement se prévaloir d’une méconnaissance des dispositions de cet article 6.
32. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des conditions d’application de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 en cas de pluralité d’employeurs, qui n’est pas déterminante pour la solution du litige, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées sur ce point par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône, que MM. Y..., V... et P... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs conclusions à fin d’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait d’une méconnaissance des dispositions de cet article 6.
33. Il résulte de tout ce qui précède que les appels de MM. Y..., V... et P... doivent être rejetés, y compris leurs conclusions à fin d’injonction.
34. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge du SDIS de l’Ain et du SDMIS du Rhône, qui ne sont pas, dans les présentes instances, les parties perdantes. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de MM. Y..., V... et P... les sommes que demandent le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les arrêts du 15 février 2023 de la cour administrative d'appel de Lyon sont annulés en tant qu’ils se prononcent sur les conclusions présentées par MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive.
Article 2 : Les conclusions d’appel présentées par MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive, le surplus des conclusions de leurs pourvois, ainsi que les conclusions présentées par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à MM. F... Y..., X... V... et E... P..., au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain, au service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du Rhône, et au ministre de l’intérieur.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 septembre 2026 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat, présidant ; M. Laurent Cytermann, conseiller d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 9 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHS:2026:473321.20261009
1° M. F... Y... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 24 août 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDIS de l’Ain, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 9 105 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2014 à 2017, déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDIS de l'Ain à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
2° M. X... V... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 24 août 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDIS de l’Ain, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 12 520 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2015 à 2018 déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDIS de l'Ain à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
3° M. E... P... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 21 septembre 2018 par laquelle le président du conseil d'administration du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du Rhône a rejeté sa demande tendant à l’application pour l’avenir le concernant de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, de condamner le SDMIS du Rhône, à titre principal, à lui verser une somme égale au traitement correspondant aux 19 089 heures de gardes ou astreintes effectuées en sa qualité de sapeur-pompier volontaire pendant les années 2014 à 2017 déduction faite des indemnités perçues à ce titre, assortie des intérêts capitalisés ou, à titre subsidiaire, à lui verser une indemnité représentative de cette perte de rémunération assortie des intérêts capitalisés et de condamner le SDMIS du Rhône à l’indemniser des troubles dans les conditions d'existence résultant de l’organisation de son travail, représentant 20 % des sommes allouées au principal et assortie des intérêts capitalisés.
Par trois jugements n° 1807900, n° 1807901 et n° 1808159 du 27 février 2020, ce tribunal a rejeté les demandes de MM. Y..., V... et P....
Par trois arrêts n° 20LY01494, n° 20LY01495, et n° 20LY01496 du 15 février 2023, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté les appels formés contre chacun de ces jugements par MM. Y..., V... et P....
Sous les n°s 473321, 473322 et 473323, par trois pourvois sommaires, trois mémoires complémentaires, trois nouveaux mémoires, et trois mémoires en réplique, enregistrés les 17 avril et 17 juillet 2023 et les 15 mai et 20 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, MM. Y..., V... et P... demandent au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler ces arrêts ;
2°) réglant les affaires au fond, de faire droit à leurs appels ;
3°) à titre subsidiaire, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des questions préjudicielles suivantes : « La directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit-elle être interprétée, au regard de son contenu et de ses objectifs dont il faut préserver l’effet utile, en ce sens qu’elle couvre dans son champ d’application la relation existant entre les sapeurs-pompiers volontaires et leurs autorités de gestion et, ainsi, qu’elle fait obstacle à ce que le droit interne puisse dénier aux intéressés la qualité de « travailleurs » ? » ; « la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit-elle être interprétée, au regard de son contenu et de ses objectifs dont il faut préserver l’effet utile, en ce sens que, lorsqu’un travailleur a conclu avec différents employeurs plusieurs contrats de travail dont l’un correspond à un engagement en qualité de sapeur-pompier volontaire, la durée maximale du temps de travail et les périodes minimales de repos s’appliquent à l’ensemble de ces relations de travail prises conjointement et non à chacune de ces relations prises séparément ? » ;
4°) de mettre à la charge des défendeurs, dans chaque instance, la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que la cour administrative d’appel de Lyon a :
- commis une erreur de droit en faisant application des articles L. 723-5, L. 723-8, L. 723-9 et L. 723-15 du code de la sécurité intérieure, alors que ces dispositions législatives méconnaissent les droits et libertés garantis par la Constitution ;
- commis une erreur de droit en prenant en compte, pour apprécier si les sapeurs-pompiers volontaires devaient être regardés comme des travailleurs au sens de la directive du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, la circonstance que cette qualité résultait de la souscription libre et volontaire d’un engagement organisé dans ses modalités selon leurs propres disponibilités en vue de l’exercice d’une activité accessoire et de la signature d’une charte leur rappelant le nécessaire maintien d’un équilibre entre cet engagement et leurs activités professionnelles, personnelles et sociales ;
- également commis une erreur de droit en se fondant sur de telles circonstances, alors qu’elles ne révèlent pas que les sapeurs-pompiers volontaires auraient accepté, tacitement, qu’il soit dérogé dans leur situation aux prescriptions minimales édictées par la directive du 4 novembre 2003 en matière d’aménagement du temps de travail ;
- commis une erreur de droit en jugeant qu’ils ne pouvaient, pour faire valoir une méconnaissance de la durée maximale hebdomadaire de travail prévue à l’article 6 de la directive du 4 novembre 2003, utilement invoquer le cumul des heures de travail effectuées dans le cadre de leurs activités professionnelles principales et dans celui de leur activité de sapeur-pompiers volontaires ;
- dénaturé les pièces du dossier en jugeant qu’ils ne démontraient pas que leur engagement comme sapeurs-pompiers volontaires se traduirait à lui seul par un dépassement des plafonds horaires de travail définis par la directive du 4 novembre 2003, alors que, par les données produites, ils justifiaient de ce que, même sans les cumuler avec les heures réalisées au titre de leurs activités professionnelles exercées par ailleurs, les heures effectuées exclusivement en exécution de cet engagement dépassaient le plafond de 2 256 heures par an auquel ils pouvaient être légalement astreints ;
- commis une erreur de droit en rejetant leurs conclusions tendant à l’annulation des décisions leur refusant l’application, pour l’avenir, de la directive du 4 novembre 2003, alors que les sapeurs-pompiers volontaires constituent des travailleurs, au sens et pour l’application de cette directive et que les circonstances relevées par la cour ne pouvaient pas, qu’elles soient prises individuellement ou même dans leur ensemble, faire utilement obstacle à ce qu’elle leur soit appliquée pour l’avenir ;
- commis une erreur de droit et une erreur de qualification juridique des faits en estimant que la différence de traitement entre sapeurs-pompiers volontaires et sapeurs-pompiers professionnels, s’agissant de leur rémunération, n’était pas contraire au principe d’égalité, ni au principe de non-discrimination prévus par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Par trois mémoires, enregistrés le 17 avril 2023, présentés en application de l’article R.*771-16 du code de justice administrative, MM. Y..., V... et P... contestent les refus qui leur ont été opposés par la cour administrative d’appel de Lyon d’annuler le refus du tribunal administratif de Lyon de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure.
Ils soutiennent que la cour administrative d’appel :
- s’est méprise sur la portée de leurs écritures et a, par suite, commis une erreur de droit en regardant leur grief tiré de la méconnaissance, par le législateur, de l’étendue de sa compétence dans des conditions portant atteinte aux principes d’égalité et de protection sociale, faute pour celui-ci d’avoir transposé la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, comme un grief d’inconventionnalité ;
- a entaché ses arrêts d’une erreur de qualification juridique des faits en regardant la question prioritaire de constitutionnalité soulevée comme dépourvue de caractère sérieux, en dépit de la méconnaissance, par les dispositions contestées, du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques, des exigences du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et de l’absence de transposition de la directive 2003/88/CE.
Par deux mémoires en défense et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 25 septembre et 27 décembre 2024, le SDIS de l’Ain conclut au rejet des pourvois de MM. Y... et V... et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par les intéressés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 25 septembre et 27 décembre 2024, le SDMIS du Rhône conclut au rejet du pourvoi de M. P... et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de ce dernier au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par l’intéressé ne sont pas fondés.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 27 décembre 2024, le ministre de l’intérieur conclut au rejet des pourvois de MM. Y..., V... et P.... Il soutient que les moyens soulevés par les intéressés ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le décret n° 2012-492 du 16 avril 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Vu la décision du Conseil d’Etat, statuant au contentieux n°s 473321, 473322 et 473323 du 13 octobre 2023 décidant de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par MM. Y..., V... et P... ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy, avocat de MM. Y..., V..., P... et à la SARL Le Prado - Gilbert, avocat du service départemental d’incendie et de secours de l’Ain et du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours du département du Rhône ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2026, présentée par MM. Y..., V... et P... ;
Considérant ce qui suit :
1. MM. F... Y..., X... V... et E... P..., sapeurs-pompiers volontaires au sein du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain, pour les deux premiers, et du service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du département du Rhône et de la Métropole de Lyon, pour le troisième, ont demandé à leur employeur respectif, d’une part, l’application, pour l’avenir, des dispositions de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, d’autre part, pour le passé, l’indemnisation des préjudices résultant, selon eux, de la méconnaissance des règles européennes au cours des années 2014 à 2017 pour MM. Y... et P... et 2015 à 2018 pour M. V.... Le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône ont refusé de faire droit à ces demandes. Par trois jugements du 27 février 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les demandes de MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation de ces trois décisions et à la condamnation de leurs employeurs. Les intéressés se pourvoient en cassation contre trois arrêts du 15 février 2023, par lesquels la cour administrative d’appel de Lyon a, d’une part, refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité qu’ils avaient soulevée, en des termes identiques, à l’encontre des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure et, d’autre part, rejeté les appels qu’ils avaient formés contre les jugements du tribunal administratif de Lyon.
2. Ces trois pourvois présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.
Sur le cadre juridique :
3. Aux termes de l’article L. 723-4 du code de la sécurité intérieure : « Par son engagement, le sapeur-pompier volontaire participe, sur l’ensemble du territoire, aux missions de sécurité civile de toute nature, confiées principalement aux services d'incendie et de secours, et peut également exercer des missions ou remplir des fonctions particulières dans le cadre de l'organisation des services. ». Aux termes de l’article L. 723-5 du même code : « L'activité de sapeur-pompier volontaire, qui repose sur le volontariat et le bénévolat, n'est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres ». Aux termes de l’article L. 723-6 de ce code : « Le sapeur-pompier volontaire prend librement l'engagement de se mettre au service de la communauté. Il exerce les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. Il contribue ainsi directement, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat qui en sont investis à titre permanent ». Aux termes de l’article L. 723-8 du même code : « L’engagement du sapeur-pompier volontaire est régi par le présent livre ainsi que par la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. / Ni le code du travail ni le statut de la fonction publique ne lui sont applicables, sauf dispositions législatives contraires, et notamment les articles 6-1 et 8 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Les sapeurs-pompiers volontaires sont soumis aux mêmes règles d’hygiène et de sécurité que les sapeurs-pompiers professionnels ». Aux termes de l’article L. 723-9 de ce code : « L'activité de sapeur-pompier volontaire est à but non lucratif. Elle ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu'à des prestations sociales et de fin de service ». Aux termes de l’article L. 723-15 du même code : « Les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail ».
4. Aux termes de l’article R. 723-1 du même code : « Les sapeurs-pompiers volontaires relèvent d'un service départemental, territorial ou local d'incendie et de secours ou d'un service de l'Etat investi à titre permanent de missions de sécurité civile. Ils ont vocation à participer à l'ensemble des missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat. ». Selon l’article R. 723-9 du même code : « Les sapeurs-pompiers volontaires sont engagés par période reconductible de cinq ans. / (…) ». Aux termes de l’article R. 723-35 de ce code : « Tout sapeur-pompier volontaire doit obéissance à ses supérieurs ». Aux termes de l’article D. 723-8 du même code : « La charte nationale du sapeur-pompier volontaire prévue à l'article L. 723-10 constitue l'annexe 3. / Le sapeur-pompier volontaire signe la charte devant l'autorité de gestion dont il relève. ».
5. Aux termes de l’article R. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : « (…). / Les services départementaux et territoriaux d'incendie et de secours comprennent des sapeurs-pompiers professionnels et d'autres fonctionnaires territoriaux appartenant à des cadres d'emplois créés en application du code général de la fonction publique ainsi que des sapeurs-pompiers volontaires qui, soumis à des règles spécifiques fixées en application de l'article 23 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, ne peuvent exercer cette activité à temps complet ».
Sur la contestation du refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité :
6. Les dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoient que lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle transmet au Conseil d’Etat la question de constitutionnalité ainsi posée à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Il résulte en outre des dispositions de l’article 23-5 de cette ordonnance que, lorsque le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat, le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
7. MM. Y..., V... et P... contestent le refus que leur a opposé la cour administrative d’appel de Lyon, par les arrêts attaqués, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité qu’ils soulevaient, en des termes identiques, à l’encontre des dispositions des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du code de la sécurité intérieure. Ils soutiennent que ces dispositions, en ce qu’elles instituent des règles d’emploi, de protection sociale, de congés et de rémunération distinctes de celles applicables aux sapeurs-pompiers professionnels, méconnaissent les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques ainsi que le droit à la protection sociale, tels que garantis par les articles 1, 6 et 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1978 ainsi que par le 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
8. Toutefois, d’une part, les sapeurs-pompiers volontaires se trouvent dans une situation différente de celle des sapeurs-pompiers professionnels, agents de la fonction publique territoriale, et la différence de traitement critiquée est en rapport direct avec l’objet des dispositions régissant la situation des sapeurs-pompiers volontaires, citées au point 3, qui visent à associer aux sapeurs-pompiers professionnels, pour assurer la continuité des missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d’incendie et de secours et aux services de l’Etat investis de ces missions à titre permanent, des sapeurs-pompiers susceptibles d’exercer la même activité, mais à titre non professionnel, et dans le cadre d’un engagement volontaire et bénévole dont ils déterminent eux-mêmes l’ampleur en fonction de leurs disponibilités. Le grief tiré de ce que, faute de prévoir au bénéfice des sapeurs-pompiers volontaires les mêmes règles d’emploi, de protection sociale, de congés et de rémunération que pour les sapeurs-pompiers professionnels, le législateur aurait méconnu le principe d’égalité devant la loi ou devant les charges publiques, ou méconnu l’étendue de sa compétence, ne présente donc pas un caractère sérieux. D’autre part, la circonstance que les revenus tirés de leur activité de sapeur-pompier volontaire n’ouvrent pas à ces derniers les mêmes droits qu’aux sapeurs-pompiers professionnels au titre de l’assurance-maladie et de l’assurance-vieillesse ne prive pas de garanties légales les exigences du 11ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Le grief tiré d’une méconnaissance de celles-ci ne présente donc pas non plus un caractère sérieux.
9. Par suite, MM. Y..., V... et P... ne sont pas fondés à demander l’annulation des arrêts attaqués en tant qu’ils refusent de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée.
Sur les autres moyens des pourvois :
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de la Constitution :
10. Il résulte de ce qui précède, d’une part, et de la décision du 13 octobre 2023 par laquelle le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle MM. Y..., V... et P... contestaient la conformité à la Constitution de l’article L. 723-15 du code de la sécurité intérieure, d’autre part, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la cour administrative aurait, en faisant application de cet article et des articles L. 723-5, L. 723-8 et L. 723-9 du même code, commis une erreur de droit en statuant sur le fondement de dispositions non conformes à la Constitution.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :
11. Aux termes de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international ». Il résulte de ces stipulations qu’une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, si elle n’est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d’utilité publique, ou si elle n’est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.
12. Les sapeurs-pompiers volontaires, s’ils participent aux mêmes missions que les sapeurs-pompiers professionnels, exercent leur activité à titre non professionnel, et dans le cadre d’un engagement volontaire et bénévole dont ils déterminent eux-mêmes l’ampleur en fonction de leurs disponibilités. Ils se trouvent donc dans une situation différente de celle des sapeurs-pompiers professionnels, agents de la fonction publique territoriale, et la différence de traitement critiquée est en rapport direct avec l’objet des dispositions régissant leur situation. C’est, par suite, sans erreur de droit, ni erreur de qualification juridique, que la cour administrative d’appel a jugé que cette différence de traitement ne méconnaît pas les stipulations combinées de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
13. Aux termes de l’article 1er de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 : « 1. La présente directive fixe des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail. / 2. La présente directive s'applique : / a) aux périodes minimales de repos journalier, de repos hebdomadaire et de congé annuel ainsi qu'au temps de pause et à la durée maximale hebdomadaire de travail, et / b) à certains aspects du travail de nuit, du travail posté et du rythme de travail. / 3. La présente directive s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, sans préjudice des articles 14, 17, 18 et 19 de la présente directive. / (…) ». Aux fins de l’application de cette directive, comme la Cour de justice de l’Union européenne l’a jugé notamment dans ses arrêts du 14octobre 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C-428/09, point 28), du 3 mai 2012, Neidel (C-337/10, point 23) et du 26 mars 2015, Fenoll (C-316/13, point 27), doit être considérée comme « travailleur » toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique de la relation de travail est la circonstance qu’une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération.
14. En premier lieu, il résulte de l’article L. 723-6 du code de la sécurité intérieure, cité au point 3 ci-dessus, que les sapeurs-pompiers volontaires exercent les mêmes activités que les sapeurs-pompiers professionnels. S’ils contribuent aux missions de sécurité civile en fonction de leur disponibilité, leur engagement, à raison non seulement du temps passé en intervention mais aussi des gardes et astreintes devant être regardées, compte-tenu de la disponibilité attendue du sapeur-pompier volontaire, comme du temps de travail au sens de l’article 2 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, exclut de regarder l’activité de sapeur-pompier volontaire comme tellement réduite qu’elle présenterait un caractère purement marginal et accessoire au sens de la jurisprudence mentionnée au point 7.
15. En deuxième lieu, il résulte de l’article R. 723-35 du code de la sécurité intérieure, cité au point 4 ci-dessus, que les sapeurs-pompiers volontaires doivent obéissance à leurs supérieurs. Ils sont soumis à un régime disciplinaire adapté à leur situation, prévu aux articles R. 723-37 et suivants du même code. Dans ces conditions, s’ils sont libres de moduler leur engagement en fonction de leurs disponibilités, ils doivent être regardés, lorsqu’ils exercent leur activité de sapeur-pompier volontaire, comme agissant sous la direction du service employeur.
16. En troisième lieu, l’article L. 723-9 du code de la sécurité intérieure, cité au point 3 ci-dessus, dispose que l’activité de sapeur-pompier volontaire ouvre droit à des indemnités horaires ainsi qu’à des prestations sociales et de fin de service. Cette indemnité horaire de base, octroyée en contrepartie de la prestation que constitue l’activité exercée, est d’un montant, selon le grade, de 8,71 à 13,11 euros et doit être regardée comme une rémunération au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne mentionnée au point 7 ci-dessus.
17. Il résulte des points 14 à 16 ci-dessus, et sans qu’il soit besoin, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne compte tenu notamment de l’intervention de l’arrêt du 21 février 2018, Matzak (C-518/15), de poser, sur ce point, une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, que les sapeurs-pompiers volontaires doivent être regardés comme des « travailleurs » au sens et pour l’application de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, sans qu’ait d’incidence à cet égard, contrairement à ce que soutient le ministre, le caractère libre et volontaire leur engagement. Ils peuvent donc utilement revendiquer le bénéfice des garanties en faveur des travailleurs définies par cette directive, dans les conditions et sous réserve des dérogations qu’elle prévoit.
18. Par suite, en jugeant que MM. Y..., V... et P... n’étaient pas fondés à revendiquer le bénéfice des garanties prévues par la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit.
19. Il résulte de tout ce qui précède que MM. Y..., V... et P... sont uniquement fondés à demander l’annulation des arrêts attaqués en tant qu’ils rejettent leurs conclusions tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et dans la mesure de la cassation prononcée, de régler les affaires au fond en application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur le règlement des affaires au fond :
En ce qui concerne la régularité des jugements attaqués :
21. Contrairement à ce que soutiennent MM. Y..., V... et P..., le tribunal administratif de Lyon n’a pas omis de statuer sur les conclusions de leurs requêtes tendant à l’application pour l’avenir des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, qu’il a explicitement rejetées aux points 20 et 21 de ses jugements, pour les motifs énoncés aux points 16 à 19.
En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation des décisions refusant d’appliquer à l’avenir les dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
22. Par leurs lettres des 17 mai, 10 juin et 24 juillet 2018, MM. Y... et V..., d’une part, et M. P..., d’autre part, ont demandé respectivement au SDIS de l’Ain et au SDMIS du Rhône de « [leur] appliquer, pendant tous [leurs] temps de travail à venir (…), les dispositions de la directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 relative à la santé et la sécurité des travailleurs au travail ».
23. De telles demandes, trop imprécises quant à la nature des mesures attendues par les intéressés, et auxquelles les administrations n’ont d’ailleurs pas explicitement répondu dans leurs courriers des 24 août et 21 septembre 2018, ne pouvaient conduire ces dernières qu’à faire une déclaration d’intention et ne tendaient donc pas à ce que fût prise une décision. Par suite, le silence gardé par leurs destinataires pendant plus de deux mois sur les lettres analysées au point précédent n’a pu faire naître de décision implicite de rejet. Dans ces conditions, les conclusions de MM. Y..., V... et P... dirigées contre les prétendues décisions de rejet des SDIS de l’Ain et SDMIS du Rhône sur ce point sont irrecevables. Il y a dès lors lieu d’accueillir les fins de non-recevoir opposées dans cette mesure par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône.
En ce qui concerne les conclusions tendant à l’indemnisation du différentiel de rémunération avec les sapeurs-pompiers professionnels :
24. Ainsi que l’a précisé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 26 juillet 2017, Hälvä e.a. (C-175/16), exception faite de l’hypothèse particulière relative au congé annuel payé, visée à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, celle-ci se borne à réglementer certains aspects de l’aménagement du temps de travail afin d’assurer la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, de telle sorte que, en principe, elle ne trouve pas à s’appliquer à la rémunération des travailleurs. Par suite, MM. Y..., V... et P... ne peuvent utilement invoquer la directive pour demander que le SDIS ou le SDMIS soient condamnés à leur verser la différence entre, d’une part, la rémunération qu’un sapeur-pompier professionnel aurait perçue pour les heures de travail qu’ils ont effectuées et, d’autre part, les indemnités qui leur ont été versées au titre de ces heures de travail. Ils ne sont dès lors pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon a, pour ce motif, rejeté leurs conclusions sur ce point.
En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation à raison d’une méconnaissance des dispositions de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 :
25. D’une part, aux termes de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, relatif à la durée maximale hebdomadaire de travail : « Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs : / a) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ; / b) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n’excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. / (…) ».
26. D’autre part, l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 prévoit que : « 1. Un Etat membre a la faculté de ne pas appliquer l’article 6 tout en respectant les principes généraux de la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs et à condition qu'il assure, par les mesures nécessaires prises à cet effet, que : / a) aucun employeur ne demande à un travailleur de travailler plus de quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculée comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16, point b), à moins qu'il ait obtenu l'accord du travailleur pour effectuer un tel travail ; / b) aucun travailleur ne puisse subir aucun préjudice du fait qu'il n'est pas disposé à donner son accord pour effectuer un tel travail ; / c) l'employeur tienne des registres mis à jour de tous les travailleurs qui effectuent un tel travail ; / d) les registres soient mis à la disposition des autorités compétentes qui peuvent interdire ou restreindre, pour des raisons de sécurité et/ou de santé des travailleurs, la possibilité de dépasser la durée maximale hebdomadaire de travail ; / e) l’employeur, sur demande des autorités compétentes, donne à celles-ci des informations sur les accords donnés par les travailleurs pour effectuer un travail dépassant quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, calculée comme moyenne de la période de référence visée à l'article 16, point b) ». Ainsi que l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01, point 86), ces dispositions exigent une acceptation explicitement et librement exprimée par chaque travailleur pris individuellement pour que le dépassement de la durée maximale hebdomadaire de travail de 48 heures soit valide, afin qu’il soit certain que l’intéressé avait connaissance de la restriction apportée aux droits que l’article 6 de la directive lui confère.
27. En premier lieu, en soustrayant les sapeurs-pompiers volontaires, par les articles L. 723-8 et L. 723-15 du code de la sécurité intérieure cités au point 3 ci-dessus, aux règles en matière de durée maximale hebdomadaire de travail, le législateur doit être regardé comme ayant usé de la faculté prévue par l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 de ne pas appliquer aux sapeurs-pompiers volontaires l’article 6 de cette même directive.
28. En deuxième lieu, il résulte des dispositions du code de la sécurité intérieure et du code général des collectivités territoriales citées aux points 3 à 5 ci-dessus que le sapeur-pompier volontaire, dont l’activité ne saurait être exercée à temps complet, s’engage librement à contribuer, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile confiées aux SDIS ou aux services de l’Etat, et qu’il formalise cet engagement en signant, devant l’autorité de gestion dont il relève, la charte nationale du sapeur-pompier volontaire. Aux termes de cette dernière, reprenant pour partie les termes de l’article L. 723-6 du code de la sécurité intérieure, le sapeur-pompier volontaire « contribue (…), directement, en fonction de sa disponibilité, aux missions de sécurité civile de toute nature confiées aux services d'incendie et de secours ou aux services de l'Etat » et doit veiller à « faire preuve d’une disponibilité adaptée aux exigences du service en préservant l'équilibre de [sa] vie professionnelle, familiale et sociale ». Le sapeur-pompier volontaire peut, en application de l’article R. 723-46 du code de la sécurité intérieure, suspendre son engagement pour des raisons familiales, professionnelles, scolaires ou universitaires ou en cas de congé parental, tout comme librement renoncer, ainsi que l’énonce l’article R. 723-55 du même code, à cette activité, exercée à titre bénévole. Dans ces conditions, chaque sapeur-pompier doit être regardé comme ayant, de manière explicite et en toute connaissance de cause, lors de son engagement, formulé son accord de principe pour effectuer un travail pouvant excéder quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours. Par ailleurs, dès lors que les gardes et astreintes ne sauraient être assignées à chaque sapeur-pompier volontaire, selon les besoins du service, qu’en fonction des disponibilités dont il fait état auprès de l’autorité dont il relève, l’intéressé doit être regardé, lorsqu’il fait part de ses disponibilités et accepte les activités qui lui sont assignées, comme formulant son accord pour effectuer un travail excédant sur la période en cause, le cas échéant, une telle durée.
29. En troisième lieu, un sapeur-pompier volontaire ne saurait faire l’objet d’une mesure défavorable, telle qu’une sanction disciplinaire ou le non-renouvellement de son engagement, motivée par son refus de travailler plus de quarante-huit heures au cours d'une période de sept jours, de sorte que la condition prévue au b) du paragraphe 1 de l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 doit être regardée comme satisfaite.
30. En quatrième lieu, l’activité des sapeurs-pompiers volontaires ouvrant droit à des indemnités horaires, elle implique un suivi de leur temps de travail, de sorte que les conditions énoncées aux c) et d) du paragraphe 1 de l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 3 novembre 2003, relatives à la tenue de registres et à la mise à disposition de ces registres aux autorités compétentes, doivent être regardées comme satisfaites.
31. Il résulte des points 27 à 30 ci-dessus que la France a fait usage de la faculté, prévue à l’article 22 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, et dans le respect des conditions énoncées par cet article, de ne pas appliquer l’article 6 aux sapeurs-pompiers volontaires, qui ne sauraient par conséquent utilement se prévaloir d’une méconnaissance des dispositions de cet article 6.
32. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice de l’Union européenne des conditions d’application de l’article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 en cas de pluralité d’employeurs, qui n’est pas déterminante pour la solution du litige, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées sur ce point par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône, que MM. Y..., V... et P... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs conclusions à fin d’indemnisation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait d’une méconnaissance des dispositions de cet article 6.
33. Il résulte de tout ce qui précède que les appels de MM. Y..., V... et P... doivent être rejetés, y compris leurs conclusions à fin d’injonction.
34. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge du SDIS de l’Ain et du SDMIS du Rhône, qui ne sont pas, dans les présentes instances, les parties perdantes. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de MM. Y..., V... et P... les sommes que demandent le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les arrêts du 15 février 2023 de la cour administrative d'appel de Lyon sont annulés en tant qu’ils se prononcent sur les conclusions présentées par MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive.
Article 2 : Les conclusions d’appel présentées par MM. Y..., V... et P... tendant à l’annulation des décisions refusant d’appliquer, à l’avenir, les dispositions de la directive du 4 novembre 2003 et à l’indemnisation des préjudices découlant selon eux de la méconnaissance des dispositions de cette directive, le surplus des conclusions de leurs pourvois, ainsi que les conclusions présentées par le SDIS de l’Ain et le SDMIS du Rhône au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à MM. F... Y..., X... V... et E... P..., au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de l’Ain, au service départemental-métropolitain d’incendie et de secours (SDMIS) du Rhône, et au ministre de l’intérieur.
Délibéré à l'issue de la séance du 10 septembre 2026 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat, présidant ; M. Laurent Cytermann, conseiller d'Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.
Rendu le 9 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHS:2026:473321.20261009
Articles cités
- Article L761-1code de justice administrative
- Article 6Code de procédure civile
- Article 14Code général des impôts, annexe IV
- Article L723-4code de la sécurité intérieure
- Article L723-5code de la sécurité intérieure
- Article L723-8code de la sécurité intérieure
- Article L723-15code de la sécurité intérieure
- Article R723-1Rechercher dans les Codes
- Article R723-9Rechercher dans les Codes
- Article D723-8Rechercher dans les Codes
- Article R1424-1code général des collectivités territoriales
- Article 23Code de procédure civile
- Article 23-2Code civil
- Article 1erdirective 2003/88/CE du 4 novembre 2003
- Article 2Code de procédure civile
- Article L723-6code de la sécurité intérieure
- Article R723-35code de la sécurité intérieure
- Article L723-9code de la sécurité intérieure
- Article L821-2code de justice administrative
- Article 22Code de procédure civile
- Article 22Code de déontologie de la profession de commissaire aux comptes
- Article R723-46code de la sécurité intérieure
- Article R723-55code de la sécurité intérieure