Conseil d'Etat — 8ème chambre jugeant seule
9 octobre 2026
Cartographie jurisprudentielle
Texte de la décision
Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 4 juillet, 2 septembre et 3 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Sherpa demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir, d’une part, la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur sa demande du 16 avril 2025 tendant à l’abrogation de la note de la direction générale des impôts du 29 juin 2004 en tant qu’elle prévoit les conditions de mise en œuvre de règlements d’ensemble et, d’autre part, la décision du 24 juillet 2025 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique rejetant cette même demande ;
2°) d’enjoindre au ministre de l’action et des comptes publics d’abroger cette note dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la note de service dont elle demande l’abrogation constitue un acte susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir ;
- le ministre ne pouvait légalement refuser d’abroger cette note entachée d’incompétence, dès lors que seul le législateur pouvait créer une procédure de règlement d’ensemble ;
- à titre subsidiaire, à supposer que l’encadrement de la pratique des règlements d’ensemble relève de la compétence du pouvoir règlementaire, la note est entachée d’une incompétence justifiant son abrogation dès lors que, d’une part, seul le Premier ministre était compétent pour encadrer la procédure des règlements d’ensemble et, d’autre part, un tel encadrement ne pouvait être institué que par un décret en Conseil d’Etat ;
- cette note méconnaît l’article L. 247 du livre des procédures fiscales, qui ne prévoit pas la possibilité de négocier le montant de l’impôt à travers un accord ;
- la note méconnaît le principe d’égalité devant la loi et le principe d’égalité devant les charges publiques ;
- la note méconnaît le principe de solidarité nationale ;
- l’auteur de la note n’a pas épuisé sa compétence faute d’assortir le régime des règlements d’ensemble des règles permettant d’assurer le respect du principe d’égalité devant l’impôt.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique conclut au rejet de la requête. Il soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que la note dont l’abrogation est demandée ne comporte, en ce qui concerne les règlements d’ensemble, aucune énonciation présentant un caractère impératif et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur les moyens, relevés d’office, tirés de ce que :
- la demande d’annulation des décisions refusant d’abroger la note du 29 juin 2004 est sans objet depuis l’origine et par suite irrecevable, dès lors que cette note, relative au champ d’une action de préfiguration du programme « Pour vous faciliter l’impôt », est déjà sortie de vigueur ;
- l’association Sherpa ne justifie pas, eu égard à ses statuts et à l’objet de la note du 29 juin 2004, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation des décisions refusant l’abrogation de cette note.
Par un mémoire en réponse, enregistré le 24 juin 2026, l’association Sherpa soutient que ces moyens ne sont pas fondés et demande en outre d’annuler pour excès de pouvoir la décision, qui serait révélée par la note du 29 juin 2004, de permettre la mise en œuvre par l’administration fiscale de règlements d’ensemble.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Alianore Descours, maîtresse des requêtes en service extraordinaire ;
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 septembre 2026, présentée par l’association Sherpa ;
Considérant ce qui suit :
1. L’association Sherpa demande l’annulation pour excès de pouvoir, en premier lieu, de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur sa demande du 16 avril 2025 tendant à l’abrogation de la note de service du 29 juin 2004 en tant qu’elle prévoit les conditions de mise en œuvre des règlements d’ensemble, en deuxième lieu, de la décision du 24 juillet 2025 de ce ministre rejetant explicitement cette même demande et, en dernier lieu, de la décision, qui serait révélée par cette note, prévoyant la possibilité, pour l’administration fiscale, de mettre en œuvre des règlements d’ensemble.
2. Il ressort des pièces du dossier que, si elle distingue entre les transactions prévues par l’article L. 247 du livre des procédures fiscales et la pratique dite des « règlements d’ensemble », la note de service du 29 juin 2004 dont l’association requérante a demandé l’abrogation a eu pour seul objet d’apporter, en réponse à certaines interrogations soulevées par des directions de contrôle fiscal, des précisions sur le champ des transactions concernées par la préfiguration d’une action du programme « Pour vous faciliter l’impôt » mis en place en 2004 dans les services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, relative à la possibilité, pour les services de ces deux directions, de proposer aux usagers un examen global des pénalités d’assiette et de recouvrement.
3. En premier lieu, eu égard à son objet très limité de préfiguration en 2004 d’une action d’un programme de modernisation de l’administration fiscale alors justifiée par la coexistence de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, désormais regroupées au sein de la direction générale des finances publiques, cette note, qui n’a eu ni pour objet ni pour effet de créer ou d’encadrer la pratique des « règlements d’ensemble », avait déjà cessé de recevoir application et était devenue caduque lorsque l’association Sherpa en a demandé l’abrogation. Par suite, les conclusions de la requérante tendant à l’annulation des décisions du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique refusant d’abroger la note de service du 29 juin 2004 en tant que cette note édicterait des conditions de mise en œuvre de règlements d’ensemble, étaient privées d’objet dès leur introduction et ne peuvent, par suite, qu’être rejetées comme irrecevables.
4. En second lieu, il ressort des statuts de l’association Sherpa que celle-ci « a pour objet de prévenir et combattre les crimes économiques. Sont entendus par crimes économiques : / • Les atteintes aux droits humains (droits civils, politiques, économiques, sociaux ou culturels), à l’environnement et à la santé publique perpétrées par les acteurs économiques ; / • les atteintes sous toutes leurs formes à l’intégrité des Etats, des collectivités publiques, des établissements publics ou du service public, notamment la corruption et les flux financiers illicites, qui aggravent les écarts de développement et mettent en péril la stabilité des Etats. / Plus précisément, Sherpa entend notamment lutter contre les atteintes suivantes, lorsqu’elles sont commises dans le cadre d’activités économiques : - toute atteinte au principe fondamental d’égalité entre les êtres humains et l’exclusion sous toutes ses formes, notamment les discriminations (…) ; • les violations du droit international, du droit international pénal ou du droit humanitaire, y compris les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, le génocide ou l’écocide ; • toutes les formes d’abus, de maltraitances et d’atteintes aux droits humains des travailleurs et des personnes exploitées à des fins économiques (…) ; • les atteintes à l’environnement, à la nature, aux écosystèmes terrestres ou aquatiques et aux espèces de faune et de flore, toutes les formes de pollution et de nuisances, la déforestation, le réchauffement climatique, toutes les formes de maltraitance et d’atteintes envers les animaux, ainsi que toute autre atteinte à l’environnement et aux droits humains susceptible d’avoir des répercussions sur les biens, la santé ou le cadre de vie des personnes et des communautés, et de façon générale, toute atteinte liée à une exploitation industrielle, agricole ou commerciale du vivant ; • l’ensemble des flux financiers illicites, des infractions financières, toutes les formes de corruption et d’atteintes à la probité et notamment les infractions visées à l’article 2.23 du Code de procédure pénale, ainsi que toutes les atteintes liées aux pratiques fiscales ; • les atteintes liées à l’influence des entreprises sur les institutions, les décisions politiques et le débat public, notamment les atteintes liées au lobbying, au pantouflage et aux conflits d’intérêts ; • toute forme d’atteinte aux droits humains et à l’environnement liée à l’exploitation économique de nouvelles technologies, à l’économie numérique, à la collecte et à l’utilisation de données, notamment à caractère personnel, au développement des réseaux, de l’Internet, des techniques de surveillance et notamment toutes les atteintes à la vie privée, au secret des correspondances, à la liberté d’expression, d’information et de conscience ; • toute forme d’atteinte à la pluralité et à l’indépendance des médias, de censure ou d’atteinte à la liberté d’expression et d’information commise par des acteurs économiques ».
5. Si l’association Sherpa soutient, dans le dernier état de ses écritures, que la note de service attaquée révélerait l’existence d’une décision antérieure prévoyant la possibilité, pour l’administration fiscale, de réaliser des règlements d’ensemble et de mettre en œuvre une telle pratique et demande l’annulation pour excès de pouvoir d’une telle décision, elle ne justifie pas, en tout état de cause, eu égard à la généralité de son objet statutaire résultat des stipulations citées au point 4, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de la décision qui aurait été, selon elle, ainsi révélée. Par suite, ses conclusions tendant à l’annulation d’une décision sur le cadre des règlements d’ensemble dont l’existence serait révélée par la note de service du 29 juin 2004 ne peuvent également qu’être rejetées comme irrecevables.
6. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l’association Sherpa doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d’injonction et ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative contre l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de l’association Sherpa est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Sherpa, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Alianore Descours, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 9 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
La rapporteure :
Signé : Mme Alianore Descours
La secrétaire :
Signé : Mme Nadia Boulil
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHS:2026:505839.20261009
Par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 4 juillet, 2 septembre et 3 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Sherpa demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir, d’une part, la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur sa demande du 16 avril 2025 tendant à l’abrogation de la note de la direction générale des impôts du 29 juin 2004 en tant qu’elle prévoit les conditions de mise en œuvre de règlements d’ensemble et, d’autre part, la décision du 24 juillet 2025 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique rejetant cette même demande ;
2°) d’enjoindre au ministre de l’action et des comptes publics d’abroger cette note dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la note de service dont elle demande l’abrogation constitue un acte susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir ;
- le ministre ne pouvait légalement refuser d’abroger cette note entachée d’incompétence, dès lors que seul le législateur pouvait créer une procédure de règlement d’ensemble ;
- à titre subsidiaire, à supposer que l’encadrement de la pratique des règlements d’ensemble relève de la compétence du pouvoir règlementaire, la note est entachée d’une incompétence justifiant son abrogation dès lors que, d’une part, seul le Premier ministre était compétent pour encadrer la procédure des règlements d’ensemble et, d’autre part, un tel encadrement ne pouvait être institué que par un décret en Conseil d’Etat ;
- cette note méconnaît l’article L. 247 du livre des procédures fiscales, qui ne prévoit pas la possibilité de négocier le montant de l’impôt à travers un accord ;
- la note méconnaît le principe d’égalité devant la loi et le principe d’égalité devant les charges publiques ;
- la note méconnaît le principe de solidarité nationale ;
- l’auteur de la note n’a pas épuisé sa compétence faute d’assortir le régime des règlements d’ensemble des règles permettant d’assurer le respect du principe d’égalité devant l’impôt.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique conclut au rejet de la requête. Il soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que la note dont l’abrogation est demandée ne comporte, en ce qui concerne les règlements d’ensemble, aucune énonciation présentant un caractère impératif et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur les moyens, relevés d’office, tirés de ce que :
- la demande d’annulation des décisions refusant d’abroger la note du 29 juin 2004 est sans objet depuis l’origine et par suite irrecevable, dès lors que cette note, relative au champ d’une action de préfiguration du programme « Pour vous faciliter l’impôt », est déjà sortie de vigueur ;
- l’association Sherpa ne justifie pas, eu égard à ses statuts et à l’objet de la note du 29 juin 2004, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation des décisions refusant l’abrogation de cette note.
Par un mémoire en réponse, enregistré le 24 juin 2026, l’association Sherpa soutient que ces moyens ne sont pas fondés et demande en outre d’annuler pour excès de pouvoir la décision, qui serait révélée par la note du 29 juin 2004, de permettre la mise en œuvre par l’administration fiscale de règlements d’ensemble.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Alianore Descours, maîtresse des requêtes en service extraordinaire ;
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 septembre 2026, présentée par l’association Sherpa ;
Considérant ce qui suit :
1. L’association Sherpa demande l’annulation pour excès de pouvoir, en premier lieu, de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique sur sa demande du 16 avril 2025 tendant à l’abrogation de la note de service du 29 juin 2004 en tant qu’elle prévoit les conditions de mise en œuvre des règlements d’ensemble, en deuxième lieu, de la décision du 24 juillet 2025 de ce ministre rejetant explicitement cette même demande et, en dernier lieu, de la décision, qui serait révélée par cette note, prévoyant la possibilité, pour l’administration fiscale, de mettre en œuvre des règlements d’ensemble.
2. Il ressort des pièces du dossier que, si elle distingue entre les transactions prévues par l’article L. 247 du livre des procédures fiscales et la pratique dite des « règlements d’ensemble », la note de service du 29 juin 2004 dont l’association requérante a demandé l’abrogation a eu pour seul objet d’apporter, en réponse à certaines interrogations soulevées par des directions de contrôle fiscal, des précisions sur le champ des transactions concernées par la préfiguration d’une action du programme « Pour vous faciliter l’impôt » mis en place en 2004 dans les services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, relative à la possibilité, pour les services de ces deux directions, de proposer aux usagers un examen global des pénalités d’assiette et de recouvrement.
3. En premier lieu, eu égard à son objet très limité de préfiguration en 2004 d’une action d’un programme de modernisation de l’administration fiscale alors justifiée par la coexistence de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, désormais regroupées au sein de la direction générale des finances publiques, cette note, qui n’a eu ni pour objet ni pour effet de créer ou d’encadrer la pratique des « règlements d’ensemble », avait déjà cessé de recevoir application et était devenue caduque lorsque l’association Sherpa en a demandé l’abrogation. Par suite, les conclusions de la requérante tendant à l’annulation des décisions du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique refusant d’abroger la note de service du 29 juin 2004 en tant que cette note édicterait des conditions de mise en œuvre de règlements d’ensemble, étaient privées d’objet dès leur introduction et ne peuvent, par suite, qu’être rejetées comme irrecevables.
4. En second lieu, il ressort des statuts de l’association Sherpa que celle-ci « a pour objet de prévenir et combattre les crimes économiques. Sont entendus par crimes économiques : / • Les atteintes aux droits humains (droits civils, politiques, économiques, sociaux ou culturels), à l’environnement et à la santé publique perpétrées par les acteurs économiques ; / • les atteintes sous toutes leurs formes à l’intégrité des Etats, des collectivités publiques, des établissements publics ou du service public, notamment la corruption et les flux financiers illicites, qui aggravent les écarts de développement et mettent en péril la stabilité des Etats. / Plus précisément, Sherpa entend notamment lutter contre les atteintes suivantes, lorsqu’elles sont commises dans le cadre d’activités économiques : - toute atteinte au principe fondamental d’égalité entre les êtres humains et l’exclusion sous toutes ses formes, notamment les discriminations (…) ; • les violations du droit international, du droit international pénal ou du droit humanitaire, y compris les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, le génocide ou l’écocide ; • toutes les formes d’abus, de maltraitances et d’atteintes aux droits humains des travailleurs et des personnes exploitées à des fins économiques (…) ; • les atteintes à l’environnement, à la nature, aux écosystèmes terrestres ou aquatiques et aux espèces de faune et de flore, toutes les formes de pollution et de nuisances, la déforestation, le réchauffement climatique, toutes les formes de maltraitance et d’atteintes envers les animaux, ainsi que toute autre atteinte à l’environnement et aux droits humains susceptible d’avoir des répercussions sur les biens, la santé ou le cadre de vie des personnes et des communautés, et de façon générale, toute atteinte liée à une exploitation industrielle, agricole ou commerciale du vivant ; • l’ensemble des flux financiers illicites, des infractions financières, toutes les formes de corruption et d’atteintes à la probité et notamment les infractions visées à l’article 2.23 du Code de procédure pénale, ainsi que toutes les atteintes liées aux pratiques fiscales ; • les atteintes liées à l’influence des entreprises sur les institutions, les décisions politiques et le débat public, notamment les atteintes liées au lobbying, au pantouflage et aux conflits d’intérêts ; • toute forme d’atteinte aux droits humains et à l’environnement liée à l’exploitation économique de nouvelles technologies, à l’économie numérique, à la collecte et à l’utilisation de données, notamment à caractère personnel, au développement des réseaux, de l’Internet, des techniques de surveillance et notamment toutes les atteintes à la vie privée, au secret des correspondances, à la liberté d’expression, d’information et de conscience ; • toute forme d’atteinte à la pluralité et à l’indépendance des médias, de censure ou d’atteinte à la liberté d’expression et d’information commise par des acteurs économiques ».
5. Si l’association Sherpa soutient, dans le dernier état de ses écritures, que la note de service attaquée révélerait l’existence d’une décision antérieure prévoyant la possibilité, pour l’administration fiscale, de réaliser des règlements d’ensemble et de mettre en œuvre une telle pratique et demande l’annulation pour excès de pouvoir d’une telle décision, elle ne justifie pas, en tout état de cause, eu égard à la généralité de son objet statutaire résultat des stipulations citées au point 4, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de la décision qui aurait été, selon elle, ainsi révélée. Par suite, ses conclusions tendant à l’annulation d’une décision sur le cadre des règlements d’ensemble dont l’existence serait révélée par la note de service du 29 juin 2004 ne peuvent également qu’être rejetées comme irrecevables.
6. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l’association Sherpa doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d’injonction et ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative contre l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de l’association Sherpa est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Sherpa, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 septembre 2026 où siégeaient : Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidente de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Alianore Descours, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 9 octobre 2026
La présidente :
Signé : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
La rapporteure :
Signé : Mme Alianore Descours
La secrétaire :
Signé : Mme Nadia Boulil
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au ministre de l’action et des comptes publics en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
ECLI:FR:CECHS:2026:505839.20261009