Cour de discipline budgétaire et financière

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,

siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 ^er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221‑14 et R. 221‑16 ;

Vu le code de la santé publique ;

Vu le décret n° 53‑1227 du 10 décembre 1953 modifié relatif à la réglementation comptable applicable aux établissements publics nationaux à caractère administratif, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012 ;

Vu le décret n° 62‑1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012 ;

Vu le décret n° 2003‑224 du 7 mars 2003 modifié fixant les règles applicables aux personnels contractuels de droit public recrutés par certains établissements publics intervenant dans le domaine de la santé publique ou de la sécurité sanitaire ;

Vu le décret n° 2004‑1290 du 26 novembre 2004 modifié fixant le régime indemnitaire applicable aux personnels recrutés par certains établissements publics intervenant dans le domaine de la santé publique ou de la sécurité sanitaire ;

Vu le décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 20 avril 2007 relatif aux modalités d’exercice du contrôle financier sur l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, en vigueur jusqu’au 13 novembre 2015 ;

Vu l’arrêté du 12 octobre 2015 relatif aux modalités d’exercice du contrôle budgétaire dans les Agences sanitaires ;

Vu la communication en date du 24 novembre 2016, enregistrée le même jour au parquet général, par laquelle le président de la sixième chambre de la Cour des comptes a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des infections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1 du code des juridictions financières ;

Vu le réquisitoire du 10 mai 2017 par lequel le procureur général près la Cour des comptes a saisi de cette affaire le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1-1 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 23 mai 2017 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné Mme Dominique Dujols, conseillère maître à la Cour des comptes, en qualité de rapporteure de l’affaire ;

Vu les lettres recommandées du procureur général des 4 septembre 2017 et 28 septembre 2018, ensemble les avis de réception de ces lettres, par lesquelles, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑5 du code des juridictions financières, ont été respectivement mis en cause au regard des faits de l’espèce :

• M. Alain X..., secrétaire général de l’ONIAM du 1 ^er novembre 2011 au 31 décembre 2015 ;

• M. Erik Y..., directeur de l’ONIAM du 10 octobre 2011 au 1 ^er mars 2017 ;

• M. Philippe Z..., directeur juridique de l’ONIAM du 10 décembre 2012 au 12 octobre 2017 ;

Vu la lettre du 8 janvier 2019 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de Mme Dujols, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 4 juin 2020 de la procureure générale renvoyant MM. X..., Y... et Z... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu les lettres recommandées adressées par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à MM. X..., Y... et Z..., le 29 juin 2020, les avisant qu’ils pouvaient produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314‑8 du code des juridictions financières et les citant à comparaître le 18 novembre 2020 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble les avis de réception de ces lettres ;

Vu le mémoire en défense produit par Maître Normand-Bodard dans l’intérêt de M. X... le 19 octobre 2020 ;

Vu le mémoire en défense produit par Maître Flécheux dans l’intérêt de M. Y... le 19 octobre 2020, ensemble les pièces à l’appui ;

Vu le mémoire en défense produit par la SCP Foussard-Froger dans l’intérêt de M. Z... le 4 août 2020, ensemble la pièce à l’appui ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu la représentante du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu la procureure générale en ses réquisitions, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu Maître Normand-Bodard pour M. X..., Maître Flécheux pour M. Y... et Maître Froger pour M. Z..., MM. X..., Y... et Z... ayant été invités à présenter leurs explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré ;

Considérant ce qui suit :

Sur la compétence de la Cour

1. En application du b) du I de l’article L. 312‑1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par « Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics […] ». Aux termes de l’article L. 1142‑22 du code de la santé publique, l’ONIAM est un établissement public administratif de l’État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé. Il en résulte que les personnes renvoyées, agents de l’ONIAM, sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Sur la prescription

2. Aux termes de l’article L. 314‑2 du code des juridictions financières : « La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre. ». Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle a été déférée au parquet général la communication susvisée du président de la sixième chambre de la Cour des comptes, soit les faits commis depuis le 24 novembre 2011.

Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités

Sur les irrégularités en matière d’exécution des recettes

Sur la mission de l’ONIAM, ses recettes et les règles relatives à leur exécution

3. L’ONIAM a été créé par la loi n° 2002‑303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé avec la mission d’organiser un dispositif d’indemnisation amiable, rapide et gratuit des victimes de dommages occasionnés par la survenue d’un accident médical, d’une affection iatrogène (effet secondaire lié à un traitement médical) ou d’une infection nosocomiale (contractée dans un établissement de santé). Ce dispositif repose sur l’examen du dossier des victimes par les commissions de conciliation et d’indemnisation (CCI), l’ONIAM prenant en charge les frais d’expertise nécessaires à cet examen. Les CCI sont notamment amenées à émettre des avis sur l’imputabilité des dommages à un aléa ou à une faute, sans que cet avis lie juridiquement l’ONIAM.

4. Si les dommages donnent lieu à une indemnisation, le versement de celle-ci incombe, en cas d’aléa, à l’ONIAM ou, en cas de faute, à l’assureur du professionnel ou de l’établissement de santé responsable. En cas de silence ou de refus explicite de l’assureur de faire une offre d’indemnisation, ou si le responsable n’est pas couvert par une assurance, l’ONIAM « est substitué à l’assureur » selon le premier alinéa de l’article L. 1142‑15 du code de la santé publique. Selon les alinéas 2 et 3 du même article, il peut être conduit à indemniser la victime si celle-ci accepte l’offre, valant transaction, qui lui est faite, l’ONIAM étant alors « subrogé, à concurrence des sommes versées, dans les droits de la victime contre la personne responsable du dommage ou le cas échéant, son assureur ou le fonds institué à l’article L. 426‑1 du code des assurances. Il peut en outre obtenir remboursement des frais d’expertise ». L’ONIAM peut aussi, en application des alinéas 5 et 6 du même article, saisir le juge dans le cadre de la subrogation et demander le versement d’une pénalité « au plus égale à 15 % de l’indemnité qu’il alloue », la transaction avec la victime étant « opposable à l’assureur ou, le cas échéant, au fonds institué au même articleL. 426‑1 du code des assurancesou au responsable des dommagessauf le droit pour ceux-ci de contester devant le juge le principe de la responsabilité ou le montant des sommes réclamées. Quelle que soit la décision du juge, le montant des indemnités allouées à la victime lui reste acquis ».

5. Après sa création, la mission d’indemnisation de l’ONIAM a été progressivement élargie aux victimes de dommages transfusionnels résultant de contaminations par le virus de l’immunodéficience (VIH), le virus de l’hépatite C (VHC), le virus de l’hépatite B (VHB), le virus T-Lymphotropique humain (HTLV) causées par une transfusion de produits sanguins ou par une injection de médicaments dérivés du sang, et également aux victimes du benfluorex (matière active du Médiator®). Dans le cas des accidents transfusionnels ou résultant de l’utilisation de produits contaminés du sang, l’ONIAM procède à l’indemnisation des victimes, la transaction étant opposable à l’assureur ou, le cas échéant, au responsable des dommages en application de l’article L. 1221‑14 du code de la santé publique, qui prévoit le même mécanisme de subrogation que pour les accidents médicaux fautifs.

6. La possibilité offerte à l’ONIAM, dans le cadre de la subrogation prévue par les articles L. 1221‑14 et L. 1142‑15 du code de la santé publique , de choisir entre le recouvrement direct ou celui par la voie juridictionnelle a été confirmée par le Conseil d’État, statuant au contentieux, dans ses avis n ^os 426321 et 426365 en date du 9 mai 2019 par lesquels le Conseil précise que, « Lorsqu’il cherche à recouvrer les sommes versées aux victimes en application de la transaction conclue avec ces dernières, l’ONIAM peut soit émettre un titre exécutoire à l’encontre de la personne responsable du dommage, de son assureur ou du fonds institué à l’article L. 426‑1 du code des assurances, soit saisir la juridiction compétente d’une requête à cette fin. Toutefois, l’office n’est pas recevable à saisir le juge d’une requête tendant à la condamnation du débiteur au remboursement de l’indemnité versée à la victime lorsqu’il a, préalablement à cette saisine, émis un titre exécutoire en vue de recouvrer la somme en litige. Réciproquement, il ne peut légalement émettre un titre exécutoire en vue du recouvrement forcé de sa créance s’il a déjà saisi le juge ou s’il le saisit concomitamment à l’émission du titre ». Cette possibilité, confirmée par le Conseil d’État à une date postérieure à l’époque des faits renvoyés devant la Cour, ne prive cependant pas l’ONIAM de la possibilité de rechercher, au préalable, par la voie amiable, le remboursement des sommes versées aux victimes auprès des personnes responsables ou de leurs assureurs.

7. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 1142‑23 du code de la santé publique, l’ONIAM « est soumis à un régime administratif, budgétaire, financier et comptable défini par décret ». Selon l’alinéa 3 du même article, ses recettes sont constituées, outre les dotations de l’État et des régimes obligatoires d’assurance maladie, par :

« 2 ° Le produit des remboursements des frais d’expertise prévus aux articles L. 1142‑24-4, L. 1142-24-11, L. 1221-14, L. 1142-14 et L. 1142-15 ;

3° Le produit des pénalités prévues aux articles L. 1142-14, L. 1142-15, L. 1142-24-6, L. 1142-24-7, L. 1142-24-16 et L. 1142-24-17 ;

4° Le produit des recours subrogatoires mentionnés aux articles L. 1221‑14, L. 1142‑15, L. 1142‑17, L. 1142‑24‑7, L. 1142‑24‑16, L. 1142‑24‑17, L. 3131‑4, L. 3111‑9 et L. 3122‑4 ».

8. Aux termes de l’article R. 1142‑53 du code de la santé publique, l’ONIAM est un « établissement soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique », lesquelles sont entrées en vigueur le 1 ^er janvier 2013. Antérieurement, l’Office était soumis aux dispositions du décret n° 53‑1227 du 10 décembre 1953 modifié relatif à la réglementation comptable applicable aux établissements publics nationaux à caractère administratif et à celles du décret n° 62‑1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique.

9. L’article 11 du décret du 7 novembre 2012 précité dispose : « Les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer […] Ils transmettent au comptable compétent les ordres de recouvrer et de payer assortis des pièces justificatives requises et des certificats qu’ils délivrent. Ils établissent les documents nécessaires à la tenue, par les comptables publics, des comptabilités dont la charge incombe à ces derniers ». L’article 18 du même décret définit le rôle des comptables publics, chargés notamment « de la tenue de la comptabilité générale », « de la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs » et « du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ».

10. En application des articles 23 et 24 du décret du 7 novembre 2012 précité, les recettes comprennent notamment « les produits résultantde conventions ou de décisions de justice » et elles« sont liquidées avant d’être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables . […] . Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ».

11. Aux termes de l’article 53 du décret du 7 novembre 2012 précité, « La comptabilité publique est un système d’organisation de l’information financière permettant : 1° De saisir, de classer, d’enregistrer et de contrôler les données des opérations budgétaires, comptables et de trésorerie afin d’établir des comptes réguliers et sincères ; 2° Deprésenter des états financiers reflétant une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat à la clôture de l’exercice ; […] » . Selon l’article 55 du même décret, « la comptabilité publique comporte une comptabilité générale et […] une comptabilité budgétaire » . Pour la première, l’article 56 pose le principe selon lequel elle « retrace l’ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat. Elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations […] » et l’article 57 prévoit notamment que les comptes « doivent être exhaustifs » et « s’appuyer sur des écritures comptables fiables, intelligibles et pertinentes visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financièr e ». Enfin, l’article 58 du décret précité prévoit notamment que la comptabilité budgétaire retrace l’enregistrement des recettes autorisées.

12. Les dispositions précitées du décret du 7 novembre 2012 figuraient auparavant, dans des termes semblables ou équivalents, aux articles 5, 11, 22, 23, 49, 51 et 52 du décret du 29 décembre 1962 susvisé. En matière d’exécution des recettes, ces dispositions distinguent quatre étapes : la constatation de la créance au moment de la naissance du droit, la liquidation de cette créance, l’émission de l’ordre de recette (formulation du décret de 1962) ou de l’ordre de recouvrer (formulation du décret de 2012) et, enfin, sa prise en charge en vue du recouvrement, cette dernière étape étant de la compétence du comptable public, les trois premières relevant de l’ordonnateur. L’acte consistant à constater la créance ne peut donc pas être confondu avec celui consistant à émettre un ordre de recette ou un ordre de recouvrer. La comptabilité des établissements publics nationaux s’établissant en droits constatés, tout droit au bénéfice de l’établissement ou d’un tiers doit être enregistré dans les comptes au moment du fait générateur (naissance de la créance ou de la dette). Cette constatation permet de retracer au bilan de l’établissement l’ensemble des droits et obligations, satisfaisant ainsi aux obligations d’exhaustivité définies par l’article 56 précité du décret du 7 novembre 2012, et avant lui par l’article 14 du décret du 10 décembre 1953 précité, selon lequel « tous les droits acquis et tous les services faits au cours d’un exercice doivent être comptabilisés au titre de cet exercice ».

Sur le recouvrement des indemnités transactionnelles versées aux victimes

13. Entre 2011 et 2015, 531 dossiers ont donné lieu au versement d’une indemnité aux victimes d’accidents médicaux par l’ONIAM, au titre de la substitution à l’assureur ou au responsable des dommages, prévue à l’article L. 1142-15 du code de la santé publique précité, pour un montant total de 49 581 459 € et un coût moyen par dossier de 93 400 €. À l’exception des 27 dossiers requalifiés en accidents non fautifs dans les conditions détaillées au point 21, ces dossiers devaient donner lieu, dans le cadre de la subrogation prévue par le même article, au recouvrement des sommes versées aux victimes, soit directement auprès des responsables des dommages ou de leurs assureurs, soit par la voie juridictionnelle.

14. Quel que soit le choix fait en matière de modalités de recouvrement, il résulte des dispositions combinées des articles 11 et 53 du décret du 7 novembre 2012 rappelées aux points 9 et 11 (et des dispositions antérieures du décret du 29 décembre 1962), qu’il incombe à l’ordonnateur de constater les droits de l’ONIAM dès le versement en substitution d’une indemnité à la victime. Si cette constatation, qui permet l’inscription de la créance correspondante à l’actif du bilan se fait généralement par l’émission d’un ordre de recette ou de recouvrer, elle peut aussi se faire par la comptabilisation, à la demande de l’ordonnateur et au plus tard avant la clôture de chaque exercice, de « produits à recevoir » afin de constater les recettes acquises à l’organisme n’ayant pas encore pu faire l’objet d’un ordre de recette ou de recouvrer. Cette constatation ne répond pas seulement aux impératifs de régularité, sincérité et d’image fidèle des comptes publics, mais permet aussi, par la traçabilité et le suivi exhaustif qu’elle assure, de sécuriser le recouvrement des créances et de préserver les intérêts de l’ONIAM.

15. Il n’est pas contesté que le recouvrement des sommes versées aux victimes d’accidents médicaux fautifs était assuré par les services de la direction juridique de l’ONIAM, en l’absence de toute constatation préalable des droits acquis à l’Office au titre de la subrogation. Une première phase de « régularisation amiable » avec les assureurs ou les responsables des dommages était mise en œuvre en vue d’obtenir le remboursement de l’indemnité versée, ainsi que les frais d’expertise éventuels. En cas d’échec, ce qui était le plus fréquent (seuls 37 dossiers ont fait l’objet d’un recouvrement à la suite de l’envoi de simples courriers aux assureurs concernés entre 2011 et 2015), l’ONIAM n’émettait pas de titres exécutoires mais optait généralement pour une saisine de la juridiction compétente.

16. Il résulte également de l’instruction qu’à la date du 26 mai 2016, 166 des 531 dossiers mentionnés au point 13 avaient fait l’objet de l’engagement par l’ONIAM d’une procédure juridictionnelle sur le fondement de l’alinéa 5 de l’article L. 1142‑15 du code de la santé publique précité. La saisine de la juridiction compétente pour réclamer le remboursement des sommes versées aux victimes ne s’est pas accompagnée de la constatation des droits correspondants, acquis à l’ONIAM dans le cadre de la subrogation. Si, ainsi que l’a confirmé le Conseil d’État dans ses avis mentionnés au point 6, la voie juridictionnelle excluait l’émission d’un ordre de recette ou de recouvrer, il appartenait à l’ordonnateur, afin de présenter des comptes financiers reflétant une image fidèle du patrimoine de l’Office, de veiller à la constatation, au plus tard avant la clôture de chaque exercice, de produits à recevoir, ceux-ci étant évalués dans le respect du principe de prudence et en fonction de la situation de chaque contentieux.

17. Il résulte enfin de l’instruction, en ce qui concerne les dossiers d’indemnisation des victimes contaminées par le VHC, qu’ils ont donné lieu, entre 2012 et 2015, au versement par l’ONIAM de 79 024 692 € d’indemnités, en application de l’article L. 1221‑14 du code de la santé publique précité. Cependant, en raison des désordres affectant le suivi des créances, l’instruction n’a pas permis d’arrêter le montant exact des remboursements obtenus auprès des personnes responsables des dommages ou de leurs assureurs. Il a cependant été possible d’établir, qu’à fin 2016, un montant de 11 737 740,58 € de créances, correspondant à des demandes de règlement amiable adressées à neuf assureurs par les services de la direction juridique, n’avait pas été recouvré, ni même constaté. À cette date, l’ONIAM n’avait entrepris, en l’absence de réponse, aucune autre diligence et n’avait pas émis de titres exécutoires, alors que les lettres réclamant un règlement sous deux mois, restées sans réponse, dataient pour les plus anciennes de 2013.

18. En ne constatant pas les droits de l’Office pour les créances nées du règlement des indemnités aux victimes d’accidents médicaux fautifs et à celles contaminées par le VHC, l’ordonnateur a manqué à ses obligations résultant des articles 11 et 53 du décret de 2012 précité et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office. Ces faits constituent une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières. Si les irrégularités relevées ont bien causé un préjudice à l’ONIAM, il n’a pas été établi qu’elles se soient traduites par l’octroi d’un avantage injustifié à autrui. Dès lors l’infraction prévue à l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières n’est pas caractérisée.

19. L’instruction a établi également que la procédure contentieuse décrite au point 16 n’était ouverte qu’après un délai parfois très long. L’ONIAM attendait de connaître le montant définitif de l’indemnisation versée à la victime, dont l’état de santé avait pu continuer de se dégrader, pour engager la procédure juridictionnelle, parfois plusieurs années après le premier versement partiel. En décidant ainsi de n’engager la procédure juridictionnelle qu’après la liquidation définitive de l’indemnité transactionnelle due à la victime, l’ONIAM a substantiellement retardé la mise en œuvre de la procédure de recouvrement des créances, voire a pu définitivement la compromettre en raison de la prescription susceptible d’atteindre ces créances.

20. De plus, il n’est pas contesté que les deux outils métiers qui suivaient les recouvrements en cours, « SICOF » en phase amiable et « ONIAM-contentieux » en phase contentieuse, ne permettaient pas de produire un inventaire fiable et complet des créances. Cette défaillance s’est traduite par des pertes d’informations rendant très difficile, voire impossible, le recouvrement ultérieur des créances. Dès lors que la procédure de constatation des droits prévue par les textes, notamment le décret du 7 novembre 2012 précité, n’était pas appliquée et que les créances ne figuraient pas à l’actif du bilan, seule la direction juridique détenait les informations nécessaires à leur recensement et à leur suivi. Elle aurait dû en conséquence prendre toutes les dispositions nécessaires pour tenir un inventaire des dossiers de paiement en substitution et des procédures de recouvrement par subrogation mises en œuvre.

21. Enfin, il résulte de l’instruction qu’entre 2012 et 2015, 27 dossiers d’indemnisation de victimes au titre de la substitution, représentant un montant total de 824 248,17 €, ont été requalifiés en « accident non fautif » ou en « aléa » par le directeur de l’ONIAM, sur proposition et après instruction du dossier par le directeur juridique. Il est soutenu que la pratique de la requalification était destinée à éviter des frais de procédure juridictionnelle dont l’issue était incertaine. Si l’avis rendu par les CCI sur ces dossiers ne lie effectivement pas l’ONIAM, l’établissement n’avait cependant défini aucune procédure interne permettant de motiver les décisions prises et d’en assurer le formalisme. La requalification intervenait après une simple réunion interne, dont il n’était pas tenu procès‑verbal, sans qu’aucune décision écrite, signée par un responsable dûment autorisé à cet effet, ne soit produite. Ainsi, en ne prenant pas les mesures permettant de s’assurer de la motivation des décisions et du respect d’un certain formalisme interne, le directeur et le directeur juridique de l’Office ont méconnu les principes de bonne gestion et d’organisation permettant de s’assurer de la préservation des intérêts patrimoniaux de l’organisme public dont ils avaient la charge.

22. Les faits rappelés aux points 19 à 21 ci-dessus ont porté atteinte aux principes généraux de bonne gestion et d’organisation permettant de s’assurer de la préservation des intérêts patrimoniaux de l’organisme public dont l’ordonnateur avait la charge. Ils constituent à ce titre une faute de gestion constitutive de l’infraction prévue à l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières.

23. L’ensemble des manquements relevés aux points 13 à 22 ci-dessus sont imputables à M. Z..., directeur juridique de l’établissement, qui avait, à ce titre, pour mission d’étudier et de suivre les recours et de coordonner l’action de l’Office avec les tiers payeurs, qui devait s’assurer du respect des règles applicables en matière budgétaire et comptable dans les procédures de recouvrement des recettes. Il lui appartenait de prendre toutes les dispositions nécessaires pour faire valoir les droits de l’ONIAM en mettant en œuvre les procédures contentieuses dans les meilleurs délais et éviter tout risque de prescription. Ces manquements sont également imputables à M. Y..., directeur de l’ONIAM, qui a manqué au devoir d’organisation et de surveillance qui s’impose aux dirigeants d’établissements publics. Ordonnateur de l’établissement, il devait s’assurer du bon fonctionnement de la chaîne d’exécution des recettes. Il avait la responsabilité de soumettre au vote du conseil d’administration des états financiers reflétant une image fidèle de la situation patrimoniale de l’établissement.

Sur l’abandon des créances nées des frais d’expertise, au profit des assureurs

24. Les articles L. 1221‑14 alinéa 6, L. 1142‑14 alinéa 5 et L. 1142‑15 alinéa 4 du code de la santé publique prévoient des mécanismes de remboursement par l’assureur à l’Office des frais d’expertise supportés au cours des procédures. Lorsque l’assureur fait une offre à la victime, il est tenu de rembourser à l’ONIAM les frais d’expertise que celui-ci a engagés. Lorsque l’ONIAM fait une offre à la victime en substitution de l’assureur, il peut obtenir le remboursement des frais expertise auprès de celui-ci, en plus des indemnités versées. Il en est de même dans le cadre des accidents transfusionnels. Par ailleurs, une note interne du 25 février 2009, signée du directeur de l’ONIAM, rappelait l’obligation de recouvrer les frais d’expertise et arrêtait une procédure interne pour le traitement de ces dossiers.

25. Il existait au sein de l’ONIAM deux circuits d’instruction des dossiers des frais d’expertise. Le premier, dans lequel la direction juridique de l’établissement n’intervenait pas, concernait les frais engagés dans le cadre de l’article L. 1142‑14 du code de la santé publique précité lorsque l’offre d’indemnisation de la victime était faite par l’assureur. Le second circuit, dans lequel la direction juridique devait fournir au service du budget les mémoires nécessaires à la liquidation de la créance et à l’émission du titre de recette ou de recouvrer, concernait les frais d’expertise engagés dans le cadre de l’article L. 1142‑15 du code de la santé publique précité lorsque l’ONIAM était subrogé dans les droits de la victime.

26. Il résulte de l’instruction que les frais d’expertise ont cessé d’être recouvrés auprès des assureurs à partir de 2012 et que la note interne précitée n’a jamais été appliquée.

27. Comme cela a été rappelé au point 14, l’ordonnateur a l’obligation, conformément aux articles 11 et 53 du décret du 7 novembre 2012, de constater immédiatement la créance, de façon à ce que les comptes de l’établissement présentent une image fidèle des droits et obligations de celui-ci, de liquider les recettes et d’émettre les ordres de recouvrer. De plus, l ’article 24 du même décret précise que « […] Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral […]».

28. En ne veillant pas à la constatation de la créance pour le recouvrement des frais d’expertise, l’ordonnateur a manqué à ses obligations résultant des articles 11 et 53 du décret de 2012 précité et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office. En ne mettant pas en place une procédure permettant d’assurer l’enregistrement de ces créances dans les comptes de l’ONIAM, il s’est soustrait à l’obligation de présenter des comptes reflétant une image fidèle de la situation patrimoniale de l’ONIAM, telle qu’elle résulte de l’article 53 du même décret et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office. Ces faits constituent une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières.

29. De plus, en renonçant à obtenir le remboursement des frais d’expertise, l’ordonnateur de l’ONIAM a privé l’Office de toute possibilité de recouvrement desdites créances. Ces faits sont constitutifs d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières, procuré aux assureurs et entraînant un préjudice financier pour l’Office.

30. Par ailleurs, les frais d’expertise supportés par l’ONIAM n’ont été que partiellement et tardivement recouvrés auprès des personnes responsables des dommages ou de leurs assureurs dans les cas où l’ONIAM aurait pu en demander le reversement. Ainsi, à partir de février 2016, l’ordonnateur a émis progressivement des ordres de recouvrer qui ont été pris en charge par l’agent comptable. Leur montant s’élève à 493 591 € pour l’exercice 2012 et 628 474 € pour l’exercice 2013. Cependant, en raison des désordres graves affectant le traitement des dossiers relatifs à ces créances et de l’ancienneté de celles-ci, environ 40 % des titres émis ont été rejetés pour défaut de pièces justificatives ou pour liquidation erronée. S’agissant de l’exercice 2014, sur les 444 titres émis, 156 ont été rejetés. Les effets de ces manquements initiaux ont perduré : au 31 mai 2017, aucun ordre de recouvrer n’avait été émis pour les frais d’expertise supportés par l’Office au titre des exercices 2015, 2016 et 2017.

31. La désorganisation des services de la direction juridique a conduit à un traitement négligent et tardif, puis au non recouvrement des frais d’expertise. Ces manquements multiples et réitérés aux principes de bonne gestion et de préservation des intérêts patrimoniaux de l’ONIAM constituent à ce titre une faute de gestion constitutive de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières.

32. L’ensemble des manquements relevés aux points 24 à 31 ci-dessus sont imputables, au moins partiellement, à M. Z..., directeur juridique, qui était directement en relation avec les avocats chargés de mettre en œuvre les procédures amiables et juridictionnelles de recouvrement, et devait s’assurer du recouvrement effectif de ces frais par les avocats mandatés par l’ONIAM. Il n’a pas fait application des dispositions de la note interne du 25 février 2009 régissant le traitement du recouvrement des frais d’expertise. Ils sont également imputables, au moins partiellement, à M. X..., secrétaire général, ayant autorité sur le service budget, qui ne s’est pas assuré de l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer correspondant aux frais d’expertise dus à l’ONIAM. Il n’a pas donné les instructions nécessaires au service budget qui lui était rattaché, ni ne s’est assuré que celui-ci effectuait les diligences nécessaires pour émettre les ordres de recettes ou de recouvrer et obtenir le remboursement de ces frais d’expertise. Il n’a pas non plus fait application des dispositions de la note interne du 25 février 2009 régissant le traitement du recouvrement des frais d’expertise. Enfin, ces manquements sont imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui a manqué à son devoir d’organisation et de surveillance, en ne s’assurant pas que les services de la direction juridique et le secrétariat général avaient mis en œuvre les procédures indispensables au recouvrement des frais d’expertise dus à l’ONIAM.

Sur la procédure irrégulière de recouvrement des créances suite aux jugements rendus favorablement à l’ONIAM

33. Il résulte de l’instruction que l’ONIAM ne constatait pas, dès la réception des décisions juridictionnelles, les créances nées des condamnations des assureurs au remboursement à l’Office des indemnités versées aux victimes, en application du mécanisme de subrogation prévu par le code de la santé publique. Les notes d’exécution nécessaires à l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer n’étaient ainsi établies par les services de la direction juridique qu’après réception d’un courrier de l’avocat informant l’ONIAM du paiement effectué par l’auteur du dommage ou son assureur. Dans ces conditions, les ordres de recettes ou de recouvrer étaient émis avec un grand retard. Faute pour le comptable d’avoir pu procéder à leur prise en charge antérieurement aux paiements, il ne pouvait s’assurer, ni de l’exhaustivité des paiements reçus, ni de l’exactitude de leur montant. Compte-tenu du caractère tardif de l’engagement de la procédure de recouvrement et du fait que les pièces justificatives jointes aux dossiers qui lui étaient transmis pouvaient être incomplètes, le comptable ne parvenait pas toujours à rapprocher les paiements reçus des ordres de recettes ou de recouvrer in fine émis par l’ordonnateur.

34. Par une note interne du 7 novembre 2013 intitulée « Procédure de traitement des chèques émis suite aux décisions de justice » , prise sur proposition du service budget, en liaison avec l’agence comptable, le directeur de l’ONIAM avait décidé que les décisions de justice devaient être enregistrées dans un outil métiers accessible au comptable et que les ordres de recouvrer correspondants devaient être émis. Cette note n’a cependant pas été appliquée et la direction de l’établissement ne s’est pas assurée de sa mise en œuvre.

35. En constatant la créance seulement au moment de la réception du courrier adressé par l’avocat à l’ONIAM pour lui en signifier le paiement, l’ordonnateur de l’ONIAM a méconnu l’ensemble des dispositions formant le cadre réglementaire du recouvrement des recettes publiques tel qu’il résulte des articles 11, 18, 23 et 24 du décret du 7 novembre 2012 précités et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office. En n’appliquant pas la procédure arrêtée par la note du 7 novembre 2013, les services de la direction juridique de l’ONIAM n’ont pas respecté les règles internes à l’établissement. Ces faits constituent une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières.

36. Ces manquements sont imputables à M. Z..., directeur juridique, qui était chargé de suivre les recours et de coordonner l’action de l’Office avec les tiers payeurs, et qui a mis en œuvre une procédure irrégulière ne respectant pas les dispositions de la note interne du 7 novembre 2013, privant ainsi le comptable de toute possibilité de faire les diligences qui lui incombaient. Compte tenu de ses fonctions, il ne pouvait ignorer le caractère exécutoire des jugements rendus et la nécessité de faire émettre les notes d’exécution nécessaires à l’établissement des ordres de recettes ou de recouvrer, conformément aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 précité. Ils sont également imputables à M. X..., secrétaire général, ayant autorité sur le service budget, qui ne pouvait à ce titre ignorer que, malgré les dispositions de la note interne de 2013, ce service ne procédait pas à l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer et ne les transmettait pas à l’agent comptable. Enfin, ces manquements sont imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui a manqué à son devoir d’organisation et de surveillance, en ne veillant pas à la constatation sans délai des créances de l’établissement et en ne s’assurant pas que les informations étaient bien transmises à l’agent comptable en vue de la mise en recouvrement de ces créances. Il devait également s’assurer du respect des règles internes qu’il avait lui-même édictées.

Sur le traitement des chèques reçus en paiement

En ce qui concerne la procédure irrégulière de traitement des chèques transmis par les avocats

37. Les procédures internes de l’ONIAM relatives au traitement des chèques adressés par les avocats à l’issue des procédures amiables ou en exécution des décisions de justice ont été modifiées à plusieurs reprises au cours de la période. Alors que les chèques transitaient jusqu’alors par la direction juridique, la note interne de 2013 précitée a prévu un nouveau circuit : lorsqu’une décision juridictionnelle était rendue ou une transaction conclue, les services métiers établissaient une note d’exécution à destination du service du budget, en précisant la « répartition précise des montants », afin que celui-ci procède à l’ordonnancement des sommes. Les chèques étaient désormais « enregistrés par la personne en charge du courrier et transmis au service du budget », qui devait les rapprocher des titres émis et régulariser si besoin avant transmission à l’agence comptable. Dans les deux cas, l’agent comptable intervenait donc uniquement comme caissier. Du fait de ce circuit de traitement, trois chèques ont été perdus ou falsifiés. De plus, l’encaissement des chèques reçus était retardé à la demande des services de la direction juridique au motif de ne pas rendre définitives les décisions de justice et de permettre ainsi à l’ONIAM d’évaluer l’opportunité de former un recours, alors que leur encaissement immédiat, le cas échéant assorti d’une réserve, n’était pas de nature à y faire obstacle. La procédure de traitement de ces chèques a été une nouvelle fois modifiée en 2015 en prévoyant que les chèques soient transmis dès réception à l’agence comptable qui informait le service budget après les avoir enregistrés, l’encaissement restant toutefois suspendu à un accord préalable de la direction juridique qui devait être donné dans les huit jours. Cependant, cette procédure n’a pas été appliquée et les avocats ont continué d’adresser les chèques aux services de la direction juridique.

38. Enfin, il résulte de l’instruction que le recouvrement des intérêts de retard dus à l’ONIAM par les débiteurs, calculés au taux légal sur la période courant de la date du recours introduit par ce dernier à la date du paiement, n’était pas assuré de façon systématique par les avocats et les notes d’exécution, adressées au service du budget aux fins de liquider les créances, ne comprenaient pas toujours le montant des intérêts de retard.

39. En application des dispositions des articles 11, 19 et 24 du décret du 7 novembre 2012 précité, il apparait que les procédures de traitement des chèques étaient irrégulières : en tenant l’agent comptable à l’écart des actions de recouvrement et de l’enregistrement des chèques, puis en suspendant l’encaissement de ces chèques à l’accord de l’ordonnateur, elles ont empêché le comptable public d’exercer la plénitude de ses pouvoirs. Elles ont également conduit à la perte et à la falsification de trois chèques, s’analysant comme autant de pertes de recettes pour l’ONIAM. De plus, ces procédures n’ont pas permis au comptable public de présenter au paiement les chèques reçus par ses services sous huit jours, délai imposé par l’article L. 131‑32 du code monétaire et financier et rappelé par l’instruction du directeur général des finances publiques du 22 juillet 2013 relative aux modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur public.

40. Dans son arrêt n° S 2019-812 du 12 avril 2019, Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) , la Cour des comptes, siégeant en chambres réunies, s’est prononcée sur le recouvrement en exécution des décisions de justice par les avocats de l’ONIAM. Si elle a considéré que les faits dont elle était saisie n’étaient pas constitutifs de gestion de fait, elle ne s’est pas prononcée sur la régularité de l’intervention des avocats dans le recouvrement des créances, se bornant à constater qu’au cas d’espèce, ils n’avaient pas « excédé leurs interventions prévues dans le cadre du mandat qui leur était confié et ont respecté les obligations légales et réglementaires qui s’imposent à eux pour la détention et le maniement des sommes dues à leurs clients en application d’une décision de justice ». Il n’en reste pas moins qu’en confiant aux avocats le recouvrement des créances sans veiller au respect par ces derniers des dispositions relatives au calcul et au paiement des intérêts de retard, l’ordonnateur a méconnu les obligations qui s’imposaient à lui.

41. L’ensemble de ces faits établissent que l’ordonnateur a manqué à ses obligations résultant des dispositions du décret de 2012 précitées et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office. Ces faits constituent une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières. Si les irrégularités relevées ont bien causé un préjudice à l’ONIAM, il n’a pas été établi qu’elles se soient traduites par l’octroi d’un avantage injustifié à autrui. Dès lors l’infraction prévue à l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières n’est pas caractérisée.

42. Ces manquements sont imputables à M. Z..., directeur juridique, qui n’est pas intervenu alors que les avocats continuaient d’adresser aux services juridiques les chèques qu’ils libellaient à l’ordre de l’ONIAM et qui a exigé d’autoriser préalablement l’encaissement de ces chèques. Il n’est pas non plus intervenu pour exiger des avocats qu’ils fassent les diligences nécessaires au recouvrement des intérêts de retard dus à l’ONIAM. Il n’a également pas veillé à ce que les intérêts de retard soient calculés dans les notes d’exécution adressées au service du budget. Ils sont également imputables à M. X..., secrétaire général, qui a validé la note du 7 novembre 2013 établissant le circuit irrégulier de traitement des chèques reçus. Compte tenu de son poste, il devait veiller à la régularité de l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer et à la sécurisation de l’enregistrement des chèques par ses services, de façon à éviter tout risque de disparition ou de falsification. En arrêtant une procédure irrégulière et en s’abstenant de mettre en place les procédures adéquates, en ne s’assurant pas que ses services procédaient au calcul des intérêts de retard, l’intéressé n’a pas exercé la plénitude de ses fonctions de secrétaire général et de responsable des finances. Enfin, ces manquements sont imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui a manqué à son devoir d’organisation et de surveillance, en ne veillant pas au respect des instructions écrites qu’il avait lui-même données et en ne s’assurant pas que les procédures internes permettaient de recouvrer l’intégralité des créances de l’ONIAM.

En ce qui concerne l’encaissement de chèques ou de virements avant l’émission d’un titre

43. Le rapprochement des dates respectives d’enregistrement des chèques à leur arrivée au courrier et d’émission des ordres de recettes ou de recouvrer correspondants montre que sur un échantillon de 713 chèques enregistrés à partir du mois de juillet 2013, 459 ont été encaissés avant l’émission de l’ordre. Ainsi, en 2016, un montant de 2 357 294,79 €, correspondant à 64 chèques encaissés ou virements reçus, figurait dans des comptes d’imputations provisoires de « recettes à classer ». Malgré les nombreuses relances effectuées régulièrement par les comptables successifs, les ordres de recouvrer n’avaient pas été émis, empêchant la constatation des produits correspondants. En n’émettant pas les ordres de recettes ou de recouvrer, l’ordonnateur ne s’est pas non plus assuré que le paiement reçu correspondait au montant de la créance due à l’ONIAM, comprenant, le cas échéant, pénalités et frais d’expertise.

44. L’absence d’émission des ordres de recettes ou de recouvrer alors que les droits acquis à l’ONIAM étaient connus, en méconnaissance des dispositions du décret de 2012 précitées et des dispositions équivalentes des décrets antérieurs applicables à l’Office, constitue une infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes au sens de l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières. Il ne ressort cependant pas de l’instruction que les faits relevés aient pu procurer un avantage injustifié à autrui. Dès lors l’infraction prévue à l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières n’est pas caractérisée.

45. Ces manquements sont imputables à M. Z..., directeur juridique, qui ne s’est pas assuré que les services métiers, placés sous sa responsabilité, fournissaient en temps utile et de façon exhaustive au service du budget les informations nécessaires à l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer et répondaient avec diligence aux demandes de l’agence comptable. Les notes d’exécution étaient succinctes, pas toujours accompagnées des pièces probantes et n’étaient émises qu’après réception des chèques. Ils sont également imputables à M. X..., secrétaire général, qui a contribué à l’infraction en ne veillant pas à ce que les informations des services de la direction juridique lui parviennent en temps utile et soient suffisamment complètes pour permettre l’émission des ordres de recettes ou de recouvrer. En tant que responsable de cette émission, il était de son devoir de relancer la direction juridique. L’intéressé n’a pas exercé la plénitude de ses fonctions de secrétaire général et de responsable des finances. Enfin, ces manquements sont imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui , en tant que directeur, ne s’est pas assuré du respect des règles applicables en matière d’émission des ordres de recettes ou de recouvrer et a, en conséquence, manqué à son devoir d’organisation et de surveillance.

Sur les irrégularités en matière d’exécution des dépenses

Sur l’attribution sans base légale d’une prime de résultat

46. Le contrat de travail à durée indéterminée du directeur juridique, M. Z..., recruté le 8 février 2013 en qualité d’agent contractuel sans vocation à titularisation, stipule que la rémunération de ce dernier sera complétée « d’une prime aux résultats de 7 500 € bruts correspondant à des objectifs annuels ». En avril 2015, lui a été ainsi versée une prime d’un montant brut de 6 412,50 €. L’avenant n° 1, non daté mais visé par le contrôleur général économique et financier en date du 6 février 2013, au contrat d’engagement à durée déterminée sur détachement de M. X..., fonctionnaire titulaire de l’État, détaché dans la fonction de secrétaire général de l’ONIAM, prévoit également « une prime aux résultats de 7 500 € bruts correspondant à des objectifs annuels ». La décision de renouvellement de son détachement en date du 30 octobre 2014 précise que le « traitement sera complété d’une prime de résultats de 5 394 € bruts correspondant aux objectifs annuels ». En avril 2015, lui a été ainsi versée une prime d’un montant brut de 4 854,60 € et en janvier 2016, une prime d’un montant brut de 3 236,40 €, sur la base d’une décision du 19 janvier 2016 du directeur de l’ONIAM. Le versement de ces primes aux résultats est attesté par les fiches de paye. Elles ont été qualifiées comme telles sur les contrats et les bulletins de paie (« prime » et non « part variable »).

47. Il est fait grief à ces « primes aux résultats » mentionnées dans les contrats et avenants d’être dépourvues de « base légale ».

48. Le décret du 7 mars 2003 susvisé, applicable à l’ONIAM, établit les règles de classement des personnels contractuels de droit public recrutés par l’établissement, leurs conditions de rémunération ainsi que les modalités de leur gestion. Son article 6 exclut des catégories d’emploi les personnels de direction, en renvoyant au conseil d’administration la fixation de la liste de ces emplois. Par délibération du 11 décembre 2009, le conseil d’administration de l’ONIAM a arrêté ladite liste des emplois de direction, laquelle comprend le directeur, le secrétaire général et le directeur juridique de l’Office.

49. Si le conseil d’administration de l’ONIAM, en application du 10° de l’article R. 1142‑46 du code de la santé publique, est compétent pour fixer les conditions générales d’emploi et de recrutement du personnel, il n’a pas, en l’espèce, défini le cadre général de rémunération applicable aux personnels de direction. Ainsi, la fixation au cas par cas d’une part variable de rémunération ressort de la compétence du directeur de l’établissement qui, en application de l’article R. 1142‑52 du code de la santé publique, « accomplit tous les actes qui ne sont pas réservés au conseil d’administration en vertu des dispositions de l’article R. 1142-46 »et « recrute, nomme et gère les agents contractuels de l’office […] » . Cette interprétation est, au demeurant, conforme à la doctrine développée par le ministère en charge du budget au travers d’une note du directeur du budget, en date du 23 juillet 2010, relative aux conditions financières du détachement sur contrat des fonctionnaires de l’État, qui rappelle qu’un fonctionnaire détaché peut bénéficier du régime indemnitaire lié à la performance applicable à son corps ou cadre d’emplois d’accueil, à condition que son contrat l’ait expressément prévu.

50. Il résulte de ce qui précède que les éléments constitutifs de l’infraction prévue à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ne sont pas constitués.

Sur les conventions signées sans délibération du conseil d’administration

51. En application de l’article R. 1142‑52 du code de la santé publique précité, le directeur de l’établissement prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration. L ’article R. 1142‑46 du même code dispose que le conseil d’administration délibère sur les contrats, marchés publics et conventions d’un montant supérieur à un seuil qu’il détermine. Par délibération du 9 avril 2008, le conseil d’administration de l’ONIAM a fixé ce seuil à 300 000 € HT.

52. Le directeur de l’ONIAM a signé deux contrats de prise à bail des locaux situés au 36, avenue du Général de Gaulle - Tour Gallieni II - à Bagnolet. Le premier contrat a été conclu le 20 décembre 2013, pour une durée de neuf années entières et consécutives et pour un montant annuel de loyer de 39 600 € HT. Le second contrat a été conclu en 2015 dans le cadre d’une extension, pour le lot n° 20, pour une durée de neuf années entières et consécutives et pour un montant total annuel de loyer de 123 978,28 € HT. Le montant total des loyers dus par l’ONIAM en application de ces contrats est supérieur à 300 000 € HT. Les contrats et conventions susvisés n’ont pas été soumis au conseil d’administration qui n’a donc pu en délibérer.

53. La signature de deux contrats de prise à bail sans délibération préalable du conseil d’administration l’autorisant alors qu’ils portaient chacun sur des montants supérieurs au seuil fixé délimitant la compétence dudit conseil constitue une infraction aux règles prévues par les articles L. 313‑3 et L. 313‑4 du code des juridictions financières.

54. Ces manquements sont imputables à M. X..., secrétaire général de l’ONIAM, et, à ce titre, responsable de l’organisation du conseil d’administration et du respect des prérogatives de cet organe. Il a préparé les baux litigieux et n’a pas proposé de les soumettre avant signature au conseil d’administration. Ils sont également imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui a notamment pour attribution la préparation des délibérations du conseil d’administration et la conclusion des marchés public et des baux.

Sur les contrats et conventions signés sans avis du contrôleur financier

55. Les modalités du contrôle financier de l’ONIAM étaient fixées par l’arrêté du 20 avril 2007 susvisé, en vigueur jusqu’à son abrogation par l’arrêté du 12 octobre 2015 susvisé, qui l’a remplacé à compter du 14 novembre 2015. En application de l’article 5.2 de l’arrêté de 2007, « sont soumis à l’avis préalable du contrôleur, selon des seuils et des modalités qu’il fixe après consultation de l’établissement : - les contrats, conventions, marchés, commandes et baux […] ». Le protocole de contrôle financier du 20 mai 2010, passé entre l’ONIAM et le contrôle général économique et financier en application de l’arrêté du 20 avril 2007 précité, fixe à 20 000 € le seuil à partir duquel les contrats, conventions et marchés autres que ceux relevant de l’activité d’indemnisation sont soumis à l’avis préalable du contrôle financier, précisant que «[…] le montant des dépenses sera apprécié de manière globale compte tenu des avenants modifiant les marchés initiaux, le seuil le plus élevé étant retenu dans le cas d’un marché à bons de commandes […] ».

56. Il résulte de l’instruction que plusieurs actes dont le montant était supérieur au seuil fixé conjointement avec le contrôleur financier n’ont pas été soumis à son avis préalable : un contrat conclu le 11 juin 2012 avec une société informatique ayant donné lieu au paiement d’une somme de 23 917,44 € TTC ; un audit technique réglé par mandat du 27 octobre 2014 pour un montant de 53 233,23 € TTC ; des achats de matériel informatique payés par mandat du 5 juin 2015 pour un montant total de 27 262,38 € TTC ; des dépenses de voyage en 2013 pour un montant total de 337 253,44 € TTC et en 2014 pour un montant total de 284 390,42 € TTC. L’absence de saisine du contrôleur financier n’est pas contestée.

57. La défense de M. Y... fait valoir que le juge judiciaire ayant été saisi de ces contrats et conventions, l’application du principe non bis in idem devrait conduire la Cour de discipline budgétaire et financière à ne pas se prononcer sur leur régularité. Or, contrairement à ce qui est invoqué, ces contrats et commandes renvoyés devant la Cour ne font pas partie de ceux dont le juge judiciaire a été saisi. En conséquence, M. Y... ne peut, en tout état de cause, se prévaloir de la violation du principe non bis in idem en raison d’un cumul de poursuites pénales et devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

58. La conclusion de ces différents contrats sans saisine préalable du contrôleur financier alors que le montant des dépenses excédait le seuil à partir duquel une telle saisine était requise, constitue une infraction aux articles L. 313‑1 et L. 313‑4 du code des juridictions financières.

59. Ces manquements sont imputables à M. X..., secrétaire général de l’ONIAM, qui a personnellement signé l’un des contrats et qui avait autorité sur le service du budget qui a passé les autres contrats. Ils sont également imputables à M. Y..., directeur de l’établissement, qui ne pouvait, à ce titre, ignorer les modalités du contrôle financier applicable à l’ONIAM et qui a ainsi manqué à son devoir d’organisation, de surveillance et de contrôle.

Sur les circonstances

60. Entre 2001 et 2015, l’ONIAM s’est vu confier de nouvelles missions. Il a ainsi repris les dossiers d’indemnisation de l’Établissement français du sang et il a dû faire face à l’indemnisation des dommages consécutifs à la vaccination H1N1 et à l’indemnisation des victimes du Médiator®. Cet élargissement de son périmètre d’intervention conjugué à une insuffisance de moyens pour y faire face constituent des circonstances atténuantes de responsabilité pour les trois personnes renvoyées. Il en est également de même pour ce qui concerne le silence des tutelles face aux difficultés rencontrées par l’établissement.

61. Les responsables de l’ONIAM ne pouvaient ignorer les alertes répétées qui ont été émises tant par la Cour des comptes, en 2012, à l’issue de son contrôle de l’établissement, que par l’agent comptable de l’ONIAM qui, dès 2015, considérait qu’il était dans l’incapacité de veiller au recouvrement de l’intégralité des créances. L’antériorité des modalités du recouvrement mises en place lors de la création de l’ONIAM par l’équipe de direction initiale, invoquée par la défense, justifiait d’autant plus que la nouvelle équipe recrutée en 2011-2012 se préoccupe d’en régulariser le processus et de fiabiliser les outils de suivi. Par ailleurs, même lorsque des notes internes ont été rédigées pour formaliser certaines procédures, elles n’ont pas été appliquées. Enfin, si la mission première de l’ONIAM est d’indemniser les victimes d’accidents, il lui revient en parallèle de faire en sorte que cette indemnisation ne pèse pas sur la solidarité nationale dans les cas où elle doit incomber aux assureurs ou aux responsables des dommages. Ainsi, la mission de recouvrement des créances, indissociable de l’indemnisation des victimes quand l’ONIAM est substitué à l’assureur, devait être une priorité de la direction de l’établissement. L’ensemble de ces faits constitue des circonstances aggravantes de responsabilité pour les trois personnes renvoyées.

Sur l’amende

62. Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de cinq mille euros, à M. Y... une amende de douze mille euros et à M. Z... une amende de douze mille euros.

Sur la publication de l’arrêt

63. Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221‑14 et R. 221‑16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour, en application de l’article L. 313‑15 du code des juridictions financières. Il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

ARRÊTE :

Article 1 ^er: M. Alain X... est condamné à une amende de 5 000 € (cinq mille euros).

Article 2 : M. Erik Y... est condamné à une amende de 12 000 € (douze mille euros).

Article 3 : M. Philippe Z... est condamné à une amende de 12 000 € (douze mille euros).

Article 4 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

Copie en sera adressée au ministre des Solidarités et de la Santé.

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section, le 18 novembre deux mille vingt par M. Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président ; MM. Dacosta et Quencez, conseillers d’État ; Mmes Coudurier et Pittet, conseillères maîtres à la Cour des comptes.

Notifié le 10 décembre 2020.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.

Le président,                                                                       La greffière,

Pierre MOSCOVICI                                                           Isabelle REYT