CAA de Lyon — 3ème chambre

Vu la procédure suivante :


Procédure contentieuse antérieure

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner la métropole de Lyon à lui verser la somme de 116 965,21 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation en réparation des préjudices matériel et moral qu'elle estime avoir subis du fait du retard de la métropole à mettre en œuvre le protocole " Parcours professionnels, carrières et rémunérations ".

Par un jugement n° 2207409 du 22 juillet 2024, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.


Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 septembre 2024 et 20 février 2026, Mme B..., représentée par Me Cottignies, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 22 juillet 2024 ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B... soutient que :
- l'exception de prescription quadriennale soulevée par la métropole de Lyon n'est pas fondée ;
- la métropole de Lyon a tardé à mettre en œuvre le protocole " Parcours professionnels, carrières et rémunération " et notamment les dispositions issues du décret du 20 décembre 2016 modifiant le décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux ; ce retard est fautif et l'a privée d'une chance sérieuse de percevoir une pension de retraite d'un montant supérieur ;
- ses préjudices financier et moral s'élèvent respectivement à 114 965,21 euros et 2 000 euros.


Par un mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2025, la métropole de Lyon, représentée par Me Prouvez, conclut au rejet de la requête.

La métropole de Lyon fait valoir que :
- aucune faute ne saurait lui être reprochée ;
- l'action indemnitaire était prescrite à la date de la demande préalable d'indemnisation ;
- en cas de condamnation, elle devra être relevée et garantie par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).


Une ordonnance du 23 février 2026 a fixé la clôture de l'instruction au 12 mars 2026.

Par un courrier du 29 juin 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant au versement de la somme de 1 435,61 euros (cotisation CNRACL) qui relève d'un contentieux pécuniaire, pour lequel le contentieux n'est pas lié faute de demande préalable tendant au versement de cette somme, et qui est distinct du contentieux indemnitaire engagé.


Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code civil ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des pensions civiles et militaires ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;
- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;
- le décret n° 2016-1798 du 20 décembre 2016 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Rémy-Néris, première conseillère,
- les conclusions de Mme Vergnaud, rapporteure publique,
- et les observations de Me Allala pour la métropole de Lyon et de Me Pinhel pour Mme B....



Considérant ce qui suit :

1. Attachée territoriale hors classe employée par la métropole de Lyon jusqu'à son admission à la retraite le 1er juillet 2020, Mme B... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la métropole de Lyon à l'indemniser des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de la mise en œuvre tardive par son employeur des nouvelles dispositions statutaires relatives à la promotion dans l'échelon spécial de son grade.
Sur la recevabilité des conclusions :
2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. (...). ".
3. Il résulte de l'instruction que Mme B... a adressé au président de la métropole de Lyon le 2 juin 2022 une demande préalable d'indemnisation de ses préjudices matériel et moral subis en raison de la faute alléguée de la métropole de Lyon ayant tardé à mettre en œuvre les nouvelles dispositions du décret 20 décembre 2016 modifiant le décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux. Si elle a sollicité devant le tribunal et persiste à le faire devant la cour le versement d'une somme de 1 435,61 euros, retenue sur le bulletin de paie de mai 2021 édicté à la suite de l'arrêté du 20 mai 2021, et soutient que cette cotisation n'a pas été prise en compte par la CNRACL pour le calcul de sa pension, cette demande pécuniaire, qui est sans lien avec la faute alléguée commise par la métropole de Lyon, ne figurait pas dans sa demande préalable du 2 juin 2022 ni dans aucune autre demande préalable que Mme B... aurait adressée à son employeur. Dans ces conditions, faute d'avoir présenté à ce titre une demande préalable permettant de lier le contentieux, les conclusions présentées par Mme B... tendant au paiement de cette somme sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges ont mentionné les dispositions de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 qui n'étaient pas applicables au litige tout en citant les dispositions de l'article 78 de la loi du 26 janvier 1984 applicables à celui-ci. Les parties ayant été mise à même de connaître et comprendre les dispositions appliquées, cette erreur matérielle n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement attaqué.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la métropole de Lyon :
5. Aux termes de l'article 78 de la loi du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale : " L'avancement d'échelon est accordé de plein droit. Il a lieu de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur. / Il est fonction de l'ancienneté. / Toutefois, lorsque les statuts particuliers le prévoient et selon des modalités de contingentement définies par décret en Conseil d'Etat, il peut être également fonction de la valeur professionnelle. L'avancement d'échelon est prononcé par l'autorité territoriale et se traduit par une augmentation de traitement. ". Aux termes de l'article 16 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, dans sa rédaction issue du décret du 20 décembre 2016 : " Le grade d'attaché comprend onze échelons. / Le grade d'attaché principal comprend dix échelons. / Le grade d'attaché hors classe comprend six échelons et un échelon spécial. / Le grade de directeur territorial, placé en voie d'extinction, comprend sept échelons. ". Aux termes de l'article 22-1 du même décret dans sa rédaction applicable : " Peuvent accéder au choix à l'échelon spécial du grade d'attaché hors classe, après inscription sur un tableau d'avancement : / 1° Les attachés hors classe justifiant de trois années d'ancienneté dans le 6e échelon de leur grade et exerçant leurs fonctions dans les communes de plus de 40 000 habitants et les autres collectivités territoriales ainsi que dans les établissements publics locaux assimilés à une commune de plus de 40 000 habitants ou à un département dans les conditions fixées par le décret du 22 septembre 2000 précité, les services départementaux d'incendie et de secours et les offices publics de l'habitat de plus de 5 000 logements ; / (...) / Il est tenu compte, pour le classement dans l'échelon spécial, du chevron et de l'ancienneté que l'agent a atteints dans cet emploi pendant les deux années précédant la date au titre de laquelle l'accès à l'échelon spécial a été organisé. / Le nombre maximum des attachés hors classe susceptibles d'être promus dans les conditions prévues au présent article est déterminé en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 49 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. ".
6. Il résulte de l'instruction que Mme B... était au 1er janvier 2017 titulaire du grade de directeur territorial (7ème échelon) relevant du cadre d'emplois des attachés territoriaux. En application du décret du 20 décembre 2016 modifiant le décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier des attachés territoriaux et supprimant le grade de directeur territorial, elle a été nommée, par un arrêté du 2 novembre 2018 du président de la métropole de Lyon, à compter de cette même date, attachée hors classe au 6ème échelon avec un reliquat d'ancienneté de 8 ans, et ce après inscription sur le tableau d'avancement au grade d'attaché hors classe établi au titre de l'année 2018. Mme B... a été admise à la retraite le 1er juillet 2020. Par un arrêté du 20 mai 2021, le président de la métropole a rapporté l'arrêté du 2 novembre 2018, prononcé rétroactivement l'avancement de l'intéressée au grade d'attaché hors classe en la classant à l'échelon spécial de son grade au 1er janvier 2018 après commission administrative partiaire du 31 mars 2021 et établissement d'un tableau d'avancement rétroactif pour l'année 2018 et a régularisé sa situation notamment indemnitaire en tenant compte de cette promotion jusqu'à sa date d'admission à la retraite.
7. Mme B... soutient que la métropole de Lyon a commis une faute dans le retard pris dans la mise en œuvre des dispositions issues du décret du 20 décembre 2016 lequel lui cause un préjudice financier dès lors qu'elle aurait dû percevoir une pension de retraite majorée ainsi qu'un préjudice moral. A ce titre, elle soutient, sans être aucunement contestée sur ce point par la métropole, que son employeur a refusé d'établir des tableaux d'avancement à l'échelon spécial du grade d'attaché hors classe pour les années 2017 à 2019 en considérant, par une lecture erronée des dispositions précitées de l'article 22-1 du décret du 30 décembre 1987 qu'aucun agent alors en poste n'était éligible à ce tableau d'avancement dès lors que ces dispositions exigeaient trois années d'exercice effectifs dans le 6ème échelon de ce grade alors que ces dispositions exigent une ancienneté de trois ans dans le 6ème échelon de ce grade. Il résulte de l'instruction qu'aucun tableau d'avancement à l'échelon spécial du grade d'attaché hors classe n'a été édicté pour ces trois années. La métropole ne saurait, dans ces conditions, opposer à la requérante de n'avoir pas candidaté à ce tableau d'avancement ou de ne pas avoir contesté son absence d'inscription. Elle ne saurait davantage soutenir que l'intéressée ne remplissait pas, au 1er janvier 2018, les conditions pour accéder après tableau d'avancement à l'échelon spécial de son grade, lequel était contingenté, dès lors que l'arrêté du 20 mai 2021 révèle que Mme B... remplissait les conditions exigées pour bénéficier de cette promotion. Il s'en suit que la requérante est fondée à soutenir qu'en tardant à établir les tableaux d'avancement à l'échelon spécial du grade d'attaché hors classe et à appliquer les dispositions issues du décret du 20 décembre 2016, la métropole de Lyon a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Cette faute a concouru à la réalisation d'un préjudice pour Mme B... tenant à l'impossibilité pour cette dernière de faire rectifier le montant de la pension de retraite qui lui est versée depuis le 1er mai 2019 et de percevoir une pension de retraite supérieure.
En ce qui concerne les préjudices :
S'agissant de l'exception de prescription quadriennale :
8. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. (...) ". Aux termes de l'article 2 de cette même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. (...). ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ".
9. Il résulte de l'instruction que la requérante n'a été mise à même de connaître l'étendue de ses droits à indemnisation qu'à compter du 20 mai 2021, date à laquelle l'arrêté du président de la métropole a révélé qu'elle aurait dû être promue à l'échelon spécial du grade d'attachée hors classe avant son admission à la retraite. Par suite, le préjudice ne pouvant être déterminé dans son montant et son étendue qu'à la date du 20 mai 2021, la métropole de Lyon n'est pas fondée à faire valoir que la créance était prescrite à la date de réception de la demande préalable d'indemnisation présentée par l'intéressée le 2 juin 2022.
S'agissant de l'évaluation des préjudices :
10. Il résulte de ce qui a été énoncé que l'arrêté du 20 mai 2021 est de nature à établir que Mme B... aurait dû accéder à l'échelon spécial du grade d'attachée hors classe au 1er janvier 2018, si des promotions avaient été organisées au bénéfice des agents remplissant les conditions requises à compter de cette date. Elle est, par suite, fondée à demander à être indemnisée de la différence entre la pension de retraite qu'elle perçoit et celle qui aurait dû être liquidée en conséquence.
11. La métropole de Lyon n'est pas fondée à soutenir qu'elle devrait " être relevée et garantie, intégralement de toute condamnation susceptible d'être prononcée, par la CNRACL " dès lors que le présent litige n'est pas un litige en matière de pension mais un litige indemnitaire en lien avec la faute commise par la métropole de Lyon.
12. La faute commise par la métropole de Lyon a privé Mme B... du bénéfice d'une pension de retraite liquidée selon l'indice IM 972 ainsi qu'il ressort des mentions de l'arrêté du 20 mai 2021 dès lors que Mme B... a été admise à la retraite à compter du 1er juillet 2020.
13. S'agissant de la période courant de la date d'admission à la retraite le 1er juillet 2020 à la date du présent arrêt, compte tenu de l'écart entre la pension brute qu'elle perçoit (2 763 euros) et celle à laquelle elle aurait pu prétendre (3 236,02 euros) et après application du taux de prélèvements obligatoires (7,46 %), il sera fait une juste appréciation du préjudice de retraite invoqué par la requérante en l'évaluant à une somme de 32 610,86 euros.
14. S'agissant de la période postérieure, à la date du présent arrêt, Mme B... est âgée de 71 ans. Eu égard au taux de capitalisation de 16,658 déterminé, pour une personne de sexe féminin âgée de 71 ans, par la table de capitalisation établie par l'ONIAM à la date du 1er juillet 2025 de son référentiel d'indemnisation, il sera fait une juste appréciation du préjudice de retraite de Mme B... en l'évaluant à la somme totale de 84 500,48 euros.
15. Mme B... justifie avoir dû engager des démarches en raison de la faute commise par la métropole de Lyon. Ses troubles dans les conditions d'existence peuvent être évalués à la somme de 1 000 euros.
En ce qui concerne les intérêts et leur capitalisation :
16. Mme B... a droit aux intérêts au taux légal sur les sommes mentionnées aux points 13 à 15 du présent arrêt à compter de la date de réception par la métropole de Lyon de sa demande préalable. Faute pour la requérante d'avoir précisé, en réponse à la demande formulée par le greffe de la cour le 23 avril 2026, la date de réception de cette demande, laquelle ne figure pas sur l'accusé-réception produit dans les pièces du dossier, les intérêts ont couru à compter de la date d'introduction de sa requête devant le tribunal administratif de Lyon, soit le 30 septembre 2022. Les intérêts échus à la date du 30 septembre 2023, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
17. Il résulte de ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Elle est fondée à demander la condamnation de la métropole de Lyon, dans la limite de la somme qu'elle a demandée en indemnisation de ses préjudices, à lui verser la somme totale de 116 965,21 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2022, capitalisés, en application de l'article 1343-2 du code civil, au 30 septembre 2023, puis à chaque échéance annuelle.
Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme B..., qui n'est pas la partie perdante à l'instance, verse à la métropole de Lyon une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la métropole de Lyon une somme de 2 000 euros à verser à Mme B... au titre des mêmes dispositions.




DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2207409 du 22 juillet 2024 du tribunal administratif de Lyon est annulé.
Article 2 : La métropole de Lyon est condamnée à verser à Mme B... la somme totale de 116 965,21 euros augmentée des intérêts au taux légal à compter du 30 septembre 2022, les intérêts échus le 30 septembre 2023 étant capitalisés pour porter eux-mêmes intérêts à cette date, puis à chaque échéance annuelle.
Article 3 : La métropole de Lyon versera une somme de 2 000 euros à Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l'audience du 25 août 2026 à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
M. Henri Stillmunkes, président-assesseur,
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 septembre 2026.


La rapporteure,




Vanessa Rémy-NérisLe président,




Jean-Yves Tallec
Le greffier en chef,
Cédric Gomez

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
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N° 24LY02637